Последствия жаркого лета 2010 года как яркая иллюстрация проблем в национальной системе экологического управления

15.09.10
Эксклюзив

Последствия жаркого лета 2010 года как яркая иллюстрация проблем в национальной системе экологического управления

Эксперты МГИМО: Мастушкин Михаил Юрьевич, к.техн.н., доцент

Обсуждение причин возникновения лесных пожаров и их последствий по итогам летнего периода 2010 года продолжается на самом высоком уровне.

7 сентября на первом пленарном заседании Государственной Думы было принято постановление «О заявлении Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «О ситуации, связанной с аномальными природными явлениями лета 2010 года».

Президент РФ Д.А. Медведев и председатель Правительства В.В. Путин неоднократно возвращались к вопросам государственного управления в сфере лесных отношений и модернизации лесного законодательства, которые неоднократно поднимались на значимых мероприятиях различного уровня. 8 сентября на совещании по вопросам развития лесного хозяйства Д.А. Медведев особо отметил, что «…действующая нормативная база, и степень организации, и уровень организации соответствующего хозяйства не годятся». На этом же совещании был рассмотрен ряд вопросов, касающихся безопасного развития лесного хозяйства.

Действительно, мощные лесные пожары, особенно в центральных регионах России, привели не только к существенным экономическим и социальным последствиям, но и четко обозначили приоритеты развития нового качества рационального природопользования (об этом ниже). Но главный вопрос заключается в том, какие выводы будут сделаны обществом и его элитой относительно анализируемой совокупности факторов, приведших к чрезвычайной экологической ситуации, а также насколько глубок будет уровень анализа.

Пока наблюдается два основных подхода к решению возникших проблем и недопущению их повторного возникновения.

Первый, традиционные для национальной системы принятия решений последних лет, базируется на принципе «ручного» управления и предусматривает совокупность частных по отношению к управлению региональными и национальной экосистемам мер, направленных на решение проблем по мере их возникновения. Уже осуществленные и заявленные мероприятия по переподчинению Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоза) Правительству Российской Федерации с одновременной сменой его руководителя, поручения по внесению изменений в Лесной кодекс РФ 2006 г., «разбор полетов» на региональном уровне и т. п. являются безусловно важными, но не исчерпывающими по списку.

Представляется, что в условиях, когда значимость негативного воздействия экологически значимой хозяйственной деятельности на окружающую среду и здоровье человека на примере лесных пожаров всем стала ясна и не требует обсуждения, необходимо провести полную ревизию приоритетов системы охраны окружающей среды и управления рациональным природопользованием, а также всего экологического законодательства и системы государственного управления в указанной сфере.

В пользу этого подхода к решению рассматриваемых в настоящей статье проблем говорят следующие факты.

1. Лесные пожары и вопросы лесной безопасности не могут рассматриваться отдельно от вопросов системы экологической безопасности.

Фактически мы столкнулись еще с одним проявлением глобального экологического вызова, который может привести к критической деградации экосистем различного уровня при непринятии комплекса мер, касающихся не только лесного, но других элементов природного хозяйства.

Лесные экосистемы, уменьшаясь по площади и биоразнообразию до критических значений, могут фактически перестать считаться эффективным «заводом» по переработке антропогенного воздействия на окружающую среду, что повлечет существенное изменение качества последней, а, следовательно, и изменение качества жизни людей.

Снижением площади лесов, происходящее по разным причинам, приводит к изменению характеристик водообмена, сокращению видового разнообразия, снижению рекреационной ценности территорий и т.д.

Именно поэтому необходимо вести эффективное лесное хозяйство с жестким ограничением по балансу не в пользу лесной промышленности, а в пользу сохранения характеристик благоприятной окружающей среды, гарантированной Конституцией РФ.

К сожалению, тенденцией последних лет стало снижение «веса» государства в лесном хозяйстве России. Например, перенос реализации большинства государственных функций в этой сфере на уровень регионов привел к фактическому их неисполнению. Это относится и к фактической ликвидации системы государственной лесной охраны, возникновению конфликта интересов между федеральным и региональным уровнями власти, а также отраслевыми системами управления в сфере предупреждения и ликвидации лесных пожаров, отсутствию целевых «аккумуляторов» финансовых ресурсов и т. п.

Большинством экологов передача Рослесхоза из ведения Министерства природных ресурсов и экологии в ведение Министерства сельского хозяйства воспринималась как фактически смена парадигмы государственного управления лесным фондом. Лес в новой подсистеме государственного управления фактически перестал восприниматься как природный ресурс и ресурс с особым экологически обусловленным режимом использования. Он стал хозяйственным ресурсом, чего добивались лесопромышленники. Именно на них лежит часть ответственности за возникновение лесных пожаров. Не секрет, что многие пожары обусловлены именно коммерческими целями (вырубка «горелого» леса с минимальными затратами на получение разрешающей документации, освоение новых земель, ранее принадлежавших лесному фонду и др.).

2. Лесные пожары существенно влияют на климатическую безопасность, а, следовательно, вызывают международную озабоченность. Это новый сюжет для рассмотрения полной совокупности лесных отношений в Российской Федерации.

Процессы горения (по официальным данным площадь лесных пожаров в РФ на начало сентября составляла 1,8 миллиона гектаров, а общее количество лесных пожаров приближалось к 31 тыс., при том что по некоторым регионам пожароопасная ситуация не исправилась, а по отдельным только усугубилась) вызывают выброс в атмосферу широкого спектра загрязняющих веществ, в т.ч. влияющих на изменение климата. Эти выбросы сопоставимы, а иногда и многократно превышают региональные и страновые квоты.

В настоящее время происходит сложный процесс подготовки к очередной 16-й Конференции стран — участниц Рамочной конвенции ООН об изменении климата (Канкун, Мексика). Несмотря на то, что проблема сокращения площади лесов была исключена из Киотского протокола, она по-прежнему актуальна для анализа характеристик посткиотских климатических соглашений.

По данным зарубежной статистики только с начала 2009 г. до четверти общемировой эмиссии парниковых газов приходится на вырубку и сжигание тропических лесов. Будет ли предъявлен соответствующий «счет» Российской Федерации? Этот вопрос тем более актуален для рассмотрения, так как при определении экономически оптимальной национальной позиции обладающих огромными запасами лесных ресурсов немногих стран, к которым относится и наша, особо рассматривается вопрос об увеличении страновых квот на выбросы парниковых газов в связи с их компенсацией за счет кислородной продуктивности находящихся на территориях этих стран лесных экосистем.

Справка:

В октябре 2009 г. в г. Буэнос-Айрес (Аргентина) под эгидой FAO состоялся XIII Всемирный лесной конгресс, проходящий с периодичностью 6 лет. Основными темами конгресса были: леса и биоразнообразие, леса на службе людей, забота о лесах и др.

В итоговом документе, принятом по итогам конгресса особое внимание было уделено возрастанию роли лесов в различных видах человеческой деятельности, необходимости признания роли лесов в обеспечении устойчивого развития на национальных и региональном уровнях, разработке эффективных экономических механизмах защиты лесов и др. Особое внимание было уделено роли лесов в обеспечении климатической устойчивости.

Российской делегацией на конгрессе были сформулированы следующие позиции (представлены автором в обобщенной форме):

— важность лесной функции государства для обеспечения интегральной экологической функции;

— заинтересованность в опыте других стран, эффективно реализующих лесную функцию;

— направленность на применение методов устойчивого управления лесами, в т. ч. через снижение гибели лесов после лесных пожаров, других стихийных факторов, организацию использования лесов на основе долгосрочного планирования, что позволит регулировать динамику поглощения парниковых газов в лесном секторе;

— более активное использование международных соглашений для развития лесного хозяйства, улучшения управления лесами, повышения уровня надежности и достоверности лесоучетной информации о состоянии, использовании лесов, оценке объемов накопления в них углерода, создания углерододепонирующих насаждений и др.

3. Природные пожары, и лесные пожары в частности, продемонстрировали существенную разность подходов, используемых для эколого-экономической оценки ущербов, нанесенных социоэкосистемам.

Например, оценочные характеристики ущерба (по осредненным размерам нескольких авторитетных организаций и ученых) в настоящий момент приближаются к 20 млрд. долларов США.

Если при оценке ущерба использовать не официальные методики, а расчеты, принятые в современной экологической экономике, то конечные цифры могут быть намного выше, так как необходимо учитывать влияние лесных пожаров и их последствий на качество жизни людей (начиная с экономического измерения ухудшения здоровья и заканчивая различными видами затрат, например, на проведение отпуска в неподверженных пожарам регионах).

Здесь, в качестве ремарки, можно заметить, что во многом отсутствие комплексного учета экологического фактора при определении концепций социально-экономического развития в России обусловлено позицией традиционных «экономистов переходного периода», предопределившей ресурсно-ориентированный вектор системы государственного управления. Отсутствие учета реальных ущербов, нанесенных окружающей среде, позволяло и позволяет лицам, допущенным до присвоения результатов нерационального природопользования (недра, водные, земельные, лесные и биоресурсы), получать сверхприбыли. В то же самое время уничтожаются целые экосистемы, но эти ущербы не учитываются ни в общей, ни в специальной экономической статистике.

Например, при декларировании реальной стоимости ущерба, нанесенной Химкинскому лесу при прокладке одного из вариантов безусловно необходимой автомобильной магистрали, уже на стадии ее проектирования по экономическому критерию скорее всего было бы принято альтернативное решение. И только расчет ущерба по ныне действующим нормативам позволил выбрать оспариваемый ныне экологической общественностью вариант.

Уже в ближайшей перспективе человечество столкнется с изменением существующей структуры цен. Именно близость к естественным природным ресурсам и возможность их использования (в экологической экономике — отсутствие использования суррогатных благ), а не другие факторы будут определять стоимость жилья, престижность региона и т.п.

Следует также отметить и то, что нигде, даже на уровне перспективного государственного проектирования в недрах Минэкономики, Минрегиона, аппарата Правительства РФ пока не осознана необходимость создания условий для роста полноценной «зеленой» экономики, несмотря на декларирование именно такого пути развития экономиками ведущих стран мира и стран, близких к России по запасам различных видов природных ресурсов. Так, по данным HSBC, Китай направил за 2009 г. на развитие зеленых отраслей хозяйства около 150 млрд. долларов США (примерно 3% ВВП).

Справка:

По статистике, приведенной независимой международной организацией Global Footprint Network, с 22 августа 2010 г. для человечества наступил период «экологического банкротства». Это означает, что темпы возобновления природных ресурсов стали отставать от темпов их потребления.

Осознание приведенного факта должно уже в недалеком будущем сказаться на стоимостных характеристиках земли, леса, воды и др. природных ресурсов, становящихся все более дефицитными.

В исследовании приводится прямая зависимость потребности в природных ресурсах от уровня потребления, выраженная в потребной жителю определенной страны площади земной поверхности. В частности, 80% стран потребляют больше, чем способна дать их собственная территория.

4. В связи с данным Д.А. Медведевым поручением по анализу и изменению норм Лесного кодекса РФ 2006 г. следует отметить, что с точки зрения строгого соблюдения экосистемного принципа государственного управления необходимо в первую очередь активизировать разработку, обсуждение и принятие Экологического кодекса РФ, который смог бы заменить менее эффективный по отношению к Закону РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. ФЗ «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г.

Причем задача по разработке кодекса ставилась В.В. Путиным еще в 2004 г. при реорганизации природоохранного блока государственного управления, однако, в силу различных обстоятельств она так и не была выполнена.

Тенденция последних лет по выхолащиванию экологических норм из отраслевых (в т. ч. природно-ресурсных, включая Водный и лесной кодексы 2006 г.) законов привела к серьезному снижению значимости природоохранной части экологического права.

Очевидно, что такая ситуация играет исключительно на руку крупным природопользователям и, при определении заинтересованной элитой новых контуров экологического законодательства, приводит к ухудшению состояния окружающей среды, снижая, в свою очередь степень ее благоприятности для каждого гражданина. Эта же ситуация фактически, в отличие от наиболее развитых стран, позволяет правонарушителям уйти от эколого-правовой ответственности, прикрываясь экономическими и/или социальными аргументами.

Обидно, что на пути экологизации законодательства нас обходят даже те страны, которые ранее заимствовали фактически всю нормативную правовую базу охраны окружающей среды и рационального природопользования из отечественной практики.

Отметим, что и в случае лесных пожаров обсуждаются в основном их экономические и социальные, но не экологические последствия.

В то же самое время аномальная жара на территории многих регионов РФ привела к критической ситуации в водоснабжении, экологической катастрофе, связанной с гибелью пресноводных биологических ресурсов и д.р.

5. Очевидно также, что государство должно задуматься (что, впрочем, является задачей не сегодняшнего и даже не завтрашнего дня) над более равномерным потреблением природных ресурсов по каждой административно-территориальной единице.

Пожары на переполненных полигонах твердых бытовых отходов, исход людей в леса и на берега рек, вызывающий их загрязнение, недостаток питьевой воды, земельных ресурсов и т. п. особенно вблизи крупных городов (особенно в Московском регионе) демонстрирует необходимость принятия и государственного стимулирования программ по разукрупнению городских агломераций.

6. Приведенные выше факты только подтверждают необходимость возврата к обсуждению новой, современной Концепции устойчивого социально-экономического развития России с целевыми экологическими ограничениями. Именно такая Концепция, принятая с учетом более чем 15-летнего опыта реализации подобных по названию программ за рубежом могла бы позволить реализовать системный принцип в сфере экологического управления на национальном уровне.
Точка зрения авторов, комментарии которых публикуются в рубрике
«Говорят эксперты МГИМО», может не совпадать с мнением редакции портала.

Источник: Портал МГИМО
Коммерческое использование данной информации запрещено.
При перепечатке ссылка на Портал МГИМО обязательна.
Распечатать страницу