Россия и подходы к превентивной дипломатии в АТР. Часть 1

22.10.11

Россия и подходы к превентивной дипломатии в АТР. Часть 1

Эксперты МГИМО: Колдунова Екатерина Валерьевна, к.полит.н., доцент

Задачи создания эффективных механизмов превентивной дипломатии давно находятся в фокусе внимания таких региональных организаций Азиатско-Тихоокеанского региона как Ассоциация стран Юго-Восточной Азии (АСЕАН), Региональный форум АСЕАН по безопасности (АРФ), Шанхайская организация сотрудничества (ШОС). Вместе с тем попытки практической реализации мер превентивной дипломатии свидетельствуют о наличии существенных расхождений в понимании ее целей и способов осуществления разными региональными игроками. В этой связи задача данной статьи заключается в том, чтобы, кратко рассмотрев общие теоретические параметры идеи превентивной дипломатии, провести сравнительный анализ подходов основных региональных организаций АТР к данном вопросу и оценить конкретные практические результаты их реализации.

Общие контуры идеи превентивной дипломатии начали формироваться еще в 50-60-х гг. прошлого века[1]. Однако впервые на широкое общественное обсуждение концепция превентивной дипломатии была вынесена в самом начале 1990-х гг., что было закономерно связано с кардинальными изменениями в международных отношениях, вызванных прекращением блокового противостояния. В 1992 г. в своем докладе в Совете Безопасности ООН под названием «Повестка дня для мира» тогдашний Генеральный секретарь ООН Бутрос Гали подчеркивал усложнившийся характер понятия «международная безопасность» и в связи с этим — необходимость превентивных действий по поддержанию мира. Под превентивной дипломатией Бутрос Гали предложил понимать «действия, направленные на предупреждение потенциальных споров между вовлеченными сторонами, недопущение перерастания споров в конфликты и ограничение масштабов конфликтных ситуаций, в случае их возникновения» [2].

Подход ООН заключался в том, чтобы рассматривать превентивную дипломатию как часть системной триады, куда также включались миротворчество (peace making) и поддержание мира (peace-keeping) [3]. Действия в рамках превентивной дипломатии могли предприниматься непосредственно самим Генеральным секретарем ООН, сотрудниками специализированных агентств и соответствующих программ ООН, Генеральной Ассамблеей или региональными организациями в контакте с ООН. В практическом плане превентивная дипломатия должна была включать в себя меры доверия, системы раннего оповещения на основе обмена информацией и работы миссий по выяснению фактов, в отдельных случаях — создание демилитаризованных зон [4].

Идея превентивной дипломатии была очень быстро подхвачена региональными организациями в различных частях земного шара. Их шаги по внедрению в свою повседневную деятельность элементов превентивной дипломатии включали в себя подготовку собственных концептуальных документов, создание специальных механизмов сотрудничества и международных форумов. Так, например, на уровне Содружества Независимых Государств (СНГ) была принята «Концепция предотвращения и урегулирования конфликтов на территории государств-участников СНГ», предусматривавшая превентивные меры, Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) в постбиполярный период использовала механизмы специальных миссий и Верховного комиссариата ОБСЕ по делам национальных меньшинств. В АТР особое внимание на разработке комплексных мер превентивной дипломатии должен был сосредоточить Региональный форум АСЕАН по безопасности [5].

Однако реализовать на практике превентивные дипломатические меры оказалось не так уж легко. Так, например, несмотря на все международные усилия, такие реликтовые конфликты времен «холодной войны» как проблема двух Корей по-прежнему продолжали свое существование в АТР, лишь незначительно меняя свою форму и содержание.

Тем не менее, в странах и организациях Азиатско-Тихоокеанского региона на протяжении 1990-начала 2000-х гг. концепция превентивной дипломатии не была отставлена в сторону в попытке найти более практические механизмы решения наболевших проблем, а продолжала развиваться и структурно усложняться. В частности, в экспертном сообществе появились идеи выделения нескольких этапов превентивной дипломатии — превентивное реагирование в мирное время (peace-time responses), в период кризиса (crisis-time responses) и превентивное развертывание (preventive deployment) [6].

Достоинство концепции превентивной дипломатии в современных условиях применительно к региональному уровню заключается в том, что в целом она отвечает новым реалиям ситуации в области международной безопасности в АТР: в идеале она может быть применима к реагированию и на военно-стратегические угрозы, и на новые транснациональные угрозы. Это объясняется двумя основными факторами.

Во-первых, превентивная дипломатия акцентирует внимание не на срочном решении проблемы, а на создании процесса, который мог бы предотвратить негативные последствия в противовес одномоментным мерам, сосредоточенным на результате — возвращении к ситуации безопасности и стабильности. Этому принципу, в частности, на региональном уровне более или менее соответствует такое понятие как «Путь АСЕАН» (ASEAN Way), обозначающее особый подход стран Юго-Восточной Азии к межгосударственным отношениям и основывающееся на принятии ими двух основных поведенческих норм, выраженных индонезийскими терминами «мушаварах» (консультации) и «муфакат» (консенсус). Однако в отличие от превентивной дипломатии, такой подход не подразумевает создание механизма решения проблем, а направлен, скорее, на избежание конфликтных ситуаций как в отношениях между самими странами Ассоциации, так в отношениях Ассоциации с внешними игроками.

Во-вторых, в силу транснационального характера многих новых угроз безопасности в механизмах превентивной дипломатии требуется участие и конструктивное сотрудничество сразу нескольких государств. В этом плане региональный уровень превентивной дипломатии представляется наиболее адекватным с точки зрения эффективной организации коллективных действий. Однако при этом существенное значение приобретает вопрос о том, как такие действия могут быть соотнесены с принципом суверенитета, имеющим ключевое значение для многих стран региона.

Кроме того, за прошедший период на региональном уровне в АТР, и конкретнее — в рамках АРФ, сформировались различные взгляды на содержание превентивной дипломатии, проводящие своеобразный водораздел между азиатскими и неазиатскими участниками АРФ, между основной частью участников АРФ и Китаем и т.д.

Поскольку уже на второй встрече АРФ в Брунее в 1995 г. Форумом был одобрен ряд шагов по созданию системы мер доверия в регионе (включая добровольный обмен информацией о состоянии национальных вооруженных сил, диалог по вопросам безопасности на различных уровнях, стимулирование членов АРФ к участию в Реестре ООН по обычным вооружениям) [7], закономерным продолжением данной деятельности стал вопрос о развитии превентивной дипломатии в рамках АРФ. В 2005 г. превентивная дипломатия была включена в компетенцию рабочей межсессионной группы АРФ по мерам доверия. При этом, однако, все более очевидным становился тот факт, что такие государства как США, Япония, Австралия, Канада с гораздо большей готовностью хотели бы идти по пути претворения в жизнь идей превентивной дипломатии, в то время как большинство азиатских участников, по-прежнему обремененных территориальными и пограничными проблемами, воспринимали возможность превентивных действий как угрозу собственной государственной состоятельности. В этом плане показателен подход Китая, настаивавшего на таком понимании превентивной дипломатии, которая подразумевала «мирные дипломатические действия, предпринимаемые суверенными государствами в целях предотвращения вооруженных конфликтов между государствами региона с согласия всех стран, напрямую вовлеченных в данный спор» [8]. Стоит отметить, что в итоге базовые параметры именно данного определения вошли в качестве основополагающих в концептуальные документы АРФ по превентивной дипломатии.

Таким образом, количество случаев, к которым могли бы быть применены действия превентивной дипломатии, сокращалось, что психологически воспринималось азиатскими участниками Форума как достаточно комфортная ситуация, не ущемляющая их права. В то же время, как показывала практика, за пределами возможностей превентивной дипломатии применительно к АТР оставались вопросы территориальных споров и внутренних конфликтов, имеющих международные последствия. При этом, как справедливо отмечали зарубежные исследователи Ральф Эммерс и Си Сенг Тан, сами проблемы, оставшиеся в диапазоне потенциального применения мер превентивной дипломатии (конфликт на Корейском полуострове, индо-пакистанский конфликт, спор в Южно-Китайском море и несколько других) относились к категории, которые АРФ при всем желании объективно едва ли был способен решить на стадии предкризисного урегулирования [9].

Окончание следует

Колдунова Екатерина Валерьевна, кандидат политических наук, доцент кафедры востоковедения, заместитель декана Факультета политологии МГИМО (У) МИД России, специально для Интернет-журнала «Новое Восточное Обозрение»

1. Понятие «превентивная дипломатия» использовалось в середине ХХ в. Генеральным секретарем ООН Дагом Хаммаршельдом применительно к соотношению глобального и локального уровне биполярного противостояния. В частности, он полагал, что сутью «превентивной дипломатии» в тех условиях должно было стать ограничение вмешательства какой-либо из сверхдержав в локальную конфликтную ситуацию (подробнее см. Конаровский М. А. Превентивная дипломатия в Азии: проблемы и перспективы/М. А. Конаровский// Северо-Восточная и Центральная Азия: динамика международных и межрегиональных взаимодействий. Под ред. А.Д. Воскресенского. М.: МГИМО, РОССПЭН, 2004. С.82–83).

2. An Agenda for Peace: Preventive diplomacy, peacemaking and peace-keeping. Report of the Secretary-General pursuant to the statement adopted by the Summit Meeting of the Security Council on 31 January 1992 [Электронный ресурс] / Режим доступа: http://www.un.org/Docs/SG/agpeace.html (последнее обращение 15.09.2011).

3. В докладе Бутроса Гали под миротворчеством понимались действия, которые могли бы способствовать достижению соглашения между враждующими сторонами, в особенности предусмотренные шестой главой Устава ООН, а под поддержанием мира — военное или полицейское присутствие ООН в целях предотвращения эскалации конфликта. В отечественной литературе наиболее распространенным стал термин «миротворчество», ставший рамочным для нескольких подвидов миротворческих действий. С точки зрения превентивной дипломатии в этом плане наиболее интересным является такой аспект миротворчества как доконфликтное миротворчество (подробнее см. Никитин А.И. Конфликты, терроризм, миротворчество/А.И. Никитин. — М.: Навона, 2009. — С.11–20).

4. An Agenda for Peace: Preventive diplomacy, peacemaking and peace-keeping. Report of the Secretary-General pursuant to the statement adopted by the Summit Meeting of the Security Council on 31 January 1992 [Электронный ресурс]/ Режим доступа: http://www.un.org/Docs/SG/agpeace.html (последнее обращение 15.09.2011).

5. Подробнее о региональных аспектах превентивной дипломатии см. Рахматуллаев Э. Региональные измерения превентивной дипломатии/Э. Рахматуллаев// Обозреватель-Observer. — 2008. — № 1. — С.67–79

6. Данная классификация предложения профессором Амитавом Ачарией (Конаровский М.А. Указ.соч., с.86).

7. Acharya A. Constructing a Security Community in Southeast Asia: ASEAN and the problem of regional order/ A. Acharya. — N.Y.: Routledge, 2009. — P. 201.

8. Ibid, p.203.

9. Emmers R. The ASEAN Regional Forum and Preventive Diplomacy: A Failure in Practice/ R. Emmers, S.S. Tan// RSIS Working Paper. No.189, December 2009. P.16

 

 

Точка зрения авторов, комментарии которых публикуются в рубрике
«Говорят эксперты МГИМО», может не совпадать с мнением редакции портала.

Источник: «Новое восточное обозрение»
Распечатать страницу