Возвращение «старого» института: прямые выборы губернаторов

19.12.12
Итоги года

Возвращение «старого» института: прямые выборы губернаторов

Эксперты МГИМО: *Бусыгина Ирина Марковна, д.полит.н., профессор

Профессор кафедры сравнительной политологии, директор Центра региональных политических исследований ИМИ МГИМО Ирина Бусыгина — о том, к каким результатам приведет возвращение в России института прямых выборов губернаторов.

В единый день голосования 14 октября 2012 года в России финишировало сразу 4800 избирательных кампаний разного уровня. В пяти областях (Амурской, Белгородской, Брянской, Новгородской, Рязанской) были избраны губернаторы; в шести регионах (Северная Осетия, Удмуртия, Краснодарский край, Пензенская, Саратовская и Сахалинская области) — депутаты региональных парламентов. На местном уровне в большом количестве прошли выборы мэров, состоялись выборы в городские думы — от Владивостока и Петропавловска-Камчатского на Дальнем Востоке до Черкесска на Северном Кавказе.

Крупной политической новацией этого года стало возвращение выборного принципа при формировании исполнительной власти в регионах — Федеральный закон о прямых выборах губернаторов вступил в силу 1 июня 2012 года. Правда, «новизна» института выборности относительна, поскольку главы исполнительной власти в российских регионах уже занимали свои посты по процедуре выборов с 1996 по 2004 год, когда от прямых выборов федеральная власть решила отказаться. И вот этот институт восстановлен. Какие изменения вносит данное событие в российский политических процесс, и каких результатов стоит ожидать?

Одним из направлений моих исследований является федерализм. Специалисты по федерализму прекрасно знают, насколько важно для подлинной федерации, чтобы региональные власти (не только законодательная, но и исполнительная) получали легитимацию непосредственно от населения. В 2004 году отказ от прямых выборов губернаторов был расценен многими экспертами как мощный удар по федерализму. На мой взгляд, эта оценка была вполне справедливой. Теперь, с восстановлением института прямых выборов, безусловно, сделан шаг в сторону подлинного федерализма. И это прекрасно.

Кроме того, больше выборов — больше конкуренции. А больше конкуренции (если она, конечно, структурирована институтами) — больше демократии. Институциональная теория демократии говорит как раз о том, что при демократическом режиме основным механизмом, посредством которого граждане добиваются контроля над политиками, являются выборы. Они дают возможность гражданам отказывать в переизбрании тем политикам, которые не действуют в их интересах. И это тоже очень хорошо.

Однако если смотреть несколько глубже, градус оптимизма начинает падать. Дело в том, что использование выборов в качестве институционального механизма, поддерживающего политический контроль граждан над политиками, имеет серьезные ограничения. Ведь избиратели не способны контролировать избранных ими политиков в полном объеме, поскольку отношения между ними и политиками основываются на весьма несовершенном наблюдении: граждане просто не в состоянии получать исчерпывающую информацию о поведении политиков и адекватно ее интерпретировать. Кроме того, выборы проходят один раз в четыре года, а это большой срок.

Контроль посредством выборов — крайне важная и ничем не заменимая часть истории, но только часть. Ее необходимо дополнить так называемым «горизонтальным контролем», основанным на взаимном «присмотре» политиков друг за другом. Чтобы стать эффективной, эта разновидность контроля нуждается в наличии государственных агентств, которые уполномочены наблюдать, контролировать и, при необходимости, налагать на другие агентства санкции за незаконные действия. Подобные учреждения должны обладать не только правовыми полномочиями, но и достаточной степенью автономии по отношению к другим государственным службам. Агентства, обеспечивающие горизонтальную подотчетность, традиционно включают исполнительную, законодательную и судебную власти, однако в современных демократиях в их число входят еще и институт омбудсмена, счетные палаты, налоговые органы и так далее.

Возврат к прямым выборам губернаторов, не подкрепленный другими институциональными реформами, грозит привести лишь к ослаблению контроля над губернаторами, причем как со стороны Москвы, так и со стороны граждан. Вспомним конец 1980-х годов, когда выборы в республиканские парламенты дали гораздо большую легитимность местным республиканским лидерам и создали для них стимулы оппонировать ослабленной центральной власти. В России идущие на более открытые выборы губернаторы фактически получают дополнительный потенциал легитимности. И они вполне могут мотивированно оппонировать федеральным властям, если те будут терять популярность, а недовольное население будет ждать от губернаторов протестных действий. И все это может иметь последствия, в чем-то похожие на то, что происходило с Советским Союзом в конце 1980-х годов, когда нарастало ослабление центральной власти в пользу тогда еще республиканских властей. Этой же схемой описываются и отношения между Москвой и регионами в России в начале 90-х годов.

Можно ожидать и других последствий.

Во-первых, возвращение выборов губернаторов при сохранении их фактической зависимости от центра повлечет за собой появление у губернаторов сразу двух инстанций, перед которыми им будет необходимо отчитываться — федеральной власти и граждан. А интересы этих инстанций вполне могут конкурировать. Это обстоятельство, с одной стороны, ставит губернаторов в более сложную игровую ситуацию, но, с другой стороны, предоставляет им потенциальную возможность для маневра и уклонения от «правильных» действий посредством манипулирования и игры на противоречиях интересов федерального центра и граждан.

И, во-вторых, даже если возвращение выборов губернаторов рассматривать как важный и необходимый шаг в направлении подлинной федерализации, то он явно недостаточен: проблема состоит в том, что сменой одного института обойтись невозможно. Институты — в данном случае федеративная институциональная подсистема — работают только все вместе, как единая система. Иными словами, федерализм требует не только демократического конкурентного политического процесса, но и так называемых гарантий, которые создают другие институты, прежде всего, характер партийной системы и место в политическом процессе Конституционного суда.

Точка зрения авторов, комментарии которых публикуются в рубрике
«Говорят эксперты МГИМО», может не совпадать с мнением редакции портала.

Источник: Портал МГИМО
Коммерческое использование данной информации запрещено.
При перепечатке ссылка на Портал МГИМО обязательна.
Распечатать страницу