Невольники отставки

28.10.13

Невольники отставки

Эксперты МГИМО: Токарев Алексей Александрович, к.полит.н.

В минувшее воскресенье в Грузии прошли президентские выборы, формально завершившие эпоху Михаила Саакашвили. Грузинское общество интересуется не только тем, что будут делать новый президент или уходящий в тень премьер Бидзина Иванишвили. Основной вопрос — будущее Саакашвили. От ответа на него во многом зависят перспективы грузинской демократии.

В сравнении с авторитарными и тоталитарными государствами на востоке и развитыми европейскими демократиями на западе постсоветское пространство выглядит молодой 22-летней девушкой, не способной сделать выбор между традиционным неброским платьем, скрывающим недостатки фигуры, и модной юбкой, ради ношения которой придется долго потеть в спортзале. Сравнивая постсоветские режимы между собой, можно увидеть, что степень их авторитарности и демократичности сильно различается.

Самая малая часть новых независимых государств завершила свой путь из советского режима к демократии успешно. Чуть большее число политий, осознав, что по азиатским пустыням никакие волны (в том числе демократические) не пройдут, свернули с пути демократизации к привычному строительству золотых статуй, наречению титулами «отца нации» и использованию вооруженной толпы в качестве финального аргумента при определении курса развития страны.

Российский политолог Борис Макаренко в своей работе десятилетней давности «Консолидация демократии: детские болезни постсоветских государств» предпринял удачную попытку анализа постсоветских режимов. Центральная Азия и Прибалтика выбивались из общего списка гибридных режимов. Первая «детскими болезнями демократии» не страдала в принципе, вторая ими же успешно и достаточно быстро переболела (естественно, с учетом антидемократического феномена существования «неграждан» в Латвии и Эстонии).

Тот же Макаренко «лучшим диагностом новорожденных демократий» назвал патриарха американской политологии Сэмюэла Хантингтона. Последний предложил тест двумя передачами власти (Two Turnover Test), который вполне можно было применять для опытного ответа на один из новых вечных русских вопросов «Есть в стране демократия или нет?». Демократические институты становятся необратимыми, а режим — консолидированным, когда власть и оппозиция дважды меняются местами посредством мирных и легитимных выборов. Предполагалось, что в случае, когда оппозиция оттесняет властную элиту от властных институтов, а потом через один электоральный цикл сама теряет обретенные позиции, уступая либо предыдущей власти, либо новой оппозиции, происходит «закалка» правительственных институтов, с этого времени становящихся устойчивыми к политическим кризисам. В теории две передачи власти, как две гантели, тренировали невидимую руку политического рынка, делая ее достаточно сильной для того, чтобы ни один могущественный актор, внутренний или внешний, не мог влиять на правила игры единолично.

Мировой тренд политической науки, описывающей «четвертую волну демократизации» (распад ОВД и СССР), состоял в фокусировании исследовательских взглядов на роли государства в контексте переходов к демократии. Мировой опыт политической трансформации показал, что внедрение демократических и рыночных институтов не обязательно приводит к консолидации (завершающей стадии демократического транзита).

К семи институциональным гарантиям современной формы демократии — полиархии известнейшего американского политолога Роберта Даля — исследовавшие в том числе постсоветские транзиты Терри Карл и Филипп Шмиттер добавили еще две. Если Даль описывал преимущественно наличие формальных институтов и процедур, многими из которых сейчас могут похвастать правительства и Александра Лукашенко, и Гурбангулы Бердымухамедова, то Карл и Шмиттер справедливо рассудили, что избранные официальные лица должны осуществлять всю полноту конституционных полномочий, исключая любое давление со стороны неизбираемых акторов. Таким образом, из числа демократических государств исключались те, в которых высокопоставленный чиновник мог вызвать депутата на ковер, а депутат послушно топал по незарастающей тропе, вместо того чтобы послать чиновника считать количество тысяч людей, проголосовавших за него. Вторая новация Карл и Шмиттера состояла в понимании национального суверенитета как необходимого признака демократического государства. Во многом благодаря именно этому теоретическому размышлению многие комментаторы «цветных революций» отказывались верить в их демократическую природу, гиперболизируя влияние государственного департамента США на внутренние политические процессы в посткоммунистических государствах.

Между тем на постсоветском пространстве произошли только две успешные «цветные революции»: в Грузии и на Украине (ряд часто несправедливо продолжается Молдавией, где революционеры сожгли парламент, и Киргизией, в которой политические противники стреляли друг в друга, вместо грузинских роз и украинских апельсинов используя пули в качестве инструмента давления на власть). Следовавшие после двух успешных революций, как и некоторые предшествующие им смены власти на мирных, легитимных выборах, не привели к устойчивости институтов и процедур. Как на Украине, так и в Грузии не возникло консолидированного демократического политического режима. Новые избранные действительно демократическим путем лидеры своей политикой прилежно заполняли дневник диктатора, подтверждая тезис о том, что демократическая процедура выборов отнюдь не детерминирует аналогичное правление.

Постсоветская реальность дополнила принцип Хантингтона: власть и оппозиция действительно менялись местами, часто не столь отдаленными. Лидером в игре «посади меня» (по аналогии со знаменитым сериалом, в котором все обманывают всех) оказалась Украина. Постреволюционная украинская политика была чередой абсолютно случайных совпадений. При легислатуре Леонида Кучмы в 2000–2001 годах под арестом находился Александр Тимошенко, в 2001 году — его супруга Юлия. Победившая в «оранжевой революции» власть завела уголовные дела на руководителей исполнительной и законодательной властей Харькова, Луганска и Донецка Евгения Кушнарева, Александра Ефремова и Бориса Колесникова, активно отстаивавших сепаратистский проект Юго-Восточной украинской автономной республики (ЮВУАР).

В 2005 году (в «оранжевый» период украинской власти) Донецкая областная прокуратура по указанию прокуратуры генеральной начала проверку в отношении двух уголовных дел по обвинению Виктора Януковича, закрытых еще в 1978 году президиумом Донецкого облсуда. В 2007 году после того, как лидер Партии регионов стал премьером, против соратника президента Ющенко Юрия Луценко было возбуждено уголовное дело по подозрению в злоупотреблении служебным положением в бытность министром внутренних дел. После назначения премьером Юлии Тимошенко уголовное дело было прекращено, а Юрий Луценко вновь назначен на пост министра. Наконец, когда Виктор Янукович стал президентом, и Юрия Луценко, и Юлию Тимошенко сначала вновь арестовали, а потом приговорили к лишению свободы (господин Луценко был помилован в апреле этого года президентским указом). После «оранжевой революции» местонахождение лидеров украинской оппозиции, как на западе, так и на востоке, зависело не столько от закона, сколько от мнения власти по поводу их политического будущего.

На фоне действительно конкурентной политики, свободных массмедиа и легитимных выборов поражала слабость украинских правительственных институтов, регулируемых не правом, а сиюминутными желаниями субъектов политического процесса. Президент Ющенко увольнял судей личными указами и ликвидировал суды. Он упражнялся не столько в юризмах, сколько в словесности, испытывая логику наблюдателей на прочность. Сайт президента Украины до сих пор хранит уникальный документ — распоряжение президента Украины N161/2009-рп: «Отменить Распоряжение Президента Украины от 6 марта 2009 года N38 „Об отмене Распоряжения Президента Украины от 13 декабря 2007 года N292“».

Стоит ли говорить, что Грузия, укреплявшая государство многократно успешнее Украины, реально боровшаяся с коррупцией, вытягивавшая из «воровского мира» и возвращавшая государству регулирующие функции, повышающая эффективность сбора налогов, редуцирующая инфраструктурную разобщенность территории,- проблем с избирательным судопроизводством не избежала.

Тбилисский суд по обвинению Генпрокуратуры признал бывшего министра обороны, а потом — экономики Ираклия Окруашвили виновным в вымогательстве взятки только после того, как в 2007 году ушедший в оппозицию чиновник обвинил президента Саакашвили в коррупции, а также в разговорах об организации убийства Бадри Патаркацишвили и сообщил, что премьер-министр Зураб Жвания был убит, а не отравился угарным газом (по версии официального следствия).

Израильского бизнесмена Рони Фукса, давшего взятку переговорщику правительства Автандилу Хараидзе под запись камеры, заманили в Грузию любезным приглашением премьера Николоза Гилаури. Потом арестовали и держали в тюрьме, пока больной 60-летний взяткодатель не отказался сократить свои финансовые претензии к Грузии, обоснованные Лондонским судом,- при господине Саакашвили Грузия отказалась выполнять контракт, заключенный с господином Фуксом в грузинские «лихие 90-е».

В 2012 году административный ресурс президентской команды использовался против основного конкурента — Бидзины Иванишвили, персонально президентским указом лишенного гражданства. В данном случае власти шли на уступки оппозиции, дезавуируя собственные решения. После того как «Грузинская мечта» выиграла выборы, давлению подверглись уже члены правящей группы из «Единого национального движения». Знаменитая история с пытками в Глданской тюрьме, случайно проявившаяся аккурат под выборы, показала не только садистские наклонности отдельных работников пенитенциарной системы. Независимо от того, имели обвинения в адрес Бачаны Ахалая и его коллег под собой реальную почву, помещение высокопоставленных чиновников МВД в тюрьмы свидетельствовало о слабости правительственных институтов, напоминая использование судов для борьбы с политическими оппонентами на Украине при смене правящих групп.

Как и кум Виктор Ющенко, Михаил Саакашвили пытался писать законы под себя. В 2010 году конституция Грузии была изменена с целью усилить полномочия премьера и нивелировать роль президента, несмотря на отрицательное заключение Венецианской комиссии. Очевидно, господин Саакашвили не собирался после октябрьских выборов 2013 года уходить на покой, оставляя кресло могущественного премьера конкуренту от оппозиции. Грузинский избиратель рассудил иначе.

Любимица западных и некоторых российских теоретиков чистого либерализма — Грузия в рейтингах демократического развития шла нога в ногу с Украиной: цифры подтверждают максиму о необязательной поддержке демократических ценностей теми, кто пришел к власти демократическим путем, и их работе в рамках демократических институтов (см. таблицу). Так, американская Freedom House, оценивающая Россию как консолидированный (то есть необратимый) авторитарный режим, и Грузию, и Украину рассматривает в качестве гибридных. Их динамика за последние десять лет изменилась на сотые доли пункта. Согласно гораздо менее ангажированному рейтингу Polity IV Украина и Грузия являются демократиями, не входя в кластер полноценных. В индексе демократии журнала The Economist у Грузии незначительная положительная динамика. Заметный качественный скачок виден у Грузии в индексах политической трансформации и качества управления фонда Bertelsmann (Transformation Index BTI и Management Index). Но эксперты фонда явно оценивают Грузию, включающую частично признанные государства Абхазию и Южную Осетию, ставя высокие оценки формальной грузинской государственности, не отраженной в границах на современных политических картах мира, изданных, например, в России или Вануату.

Наиболее объективную картину (одномоментный «срез» без выявления тенденций) можно получить, анализируя индекс институциональных основ демократии междисциплинарного проекта «Политический атлас современности», функционировавшего на базе университета МГИМО. Российские политологи под руководством профессора Андрея Мельвиля в далевской традиции полиархии рассматривают качество институциональных гарантий демократии. Грузия занимает парадоксально низкое 160-е место в рейтинге 192 политий именно вследствие слабости правительственных институтов и невозможности государства обеспечить соблюдение «правил игры» всеми акторами политического процесса. Этот долгосрочный тренд отнюдь не означает того, что ситуативно по отдельным показателям грузинский режим может занимать гораздо более высокие позиции.

Несмотря на значительную степень ангажированности отдельных think tank, составляющих подобные рейтинги, все они являются комплексными и оценивают политическое развитие государств по нескольким показателям, чаще всего включающим уровень устойчивости государственных институтов и степень верховенства закона. Время, когда демократия предполагала исключительно свободу слова или правление большинства, давно перетекло из реальности в первые главы учебников политологии — туда, где, как правило, описывается Древняя Греция. Показатели устойчивости государственных институтов и эффективности государственного управления сейчас — верные спутники любого адекватного исследования режимных изменений, равно как и само государство — непосредственный участник транзита и основной гарант соблюдения «правил игры».

Прекратить глубоко порочную для силы государства и эффективности институтов игру «посади меня» в состоянии только власть. Безусловно, велик соблазн свести счеты с поверженными легитимным выборным путем противниками под разговоры о восстановлении справедливости и институционализации «самой настоящей демократии именно сейчас». Тем более что сила государства на постсоветском пространстве традиционно понимается как возможность делать то, что государство хочет. Но вся постсоветская история гибридных режимов учит тому, что массово применяемое избирательное правосудие в итоге приводит к правительственным кризисам и, как следствие, падению режимов. Работа не на себя, а на институты предполагает, что кто-то в череде бесконечных «посадок» представителей прежней власти должен остановиться. Правила игры лучше, чем бесправие. Тот, кто поймет это, сохранит шансы на успешную демократизацию.

Рейтинг «Переходные страны» (Nations in Transit) составляется неправительственной организацией Freedom House, финансируемой преимущественно правительством США, и из всех представленных является наиболее политически ангажированным (например, в рейтинге свободы государств и территорий наряду с частично признанными Абхазией и Южной Осетией фигурирует субъект РФ Чеченская республика). Для расчета берется 7 показателей по баллам от низшего (7) до высшего (1): форма правления на общегосударственном уровне, электоральный процесс, гражданское общество, независимость медиа, местная форма правления, независимость суда и коррупция. Образуемые кластеры: консолидированные демократии, частично консолидированные демократии, гибридные режимы, частично консолидированные авторитарные режимы, консолидированные авторитарные режимы.

Индекс демократии журнала The Economist агрегируется по 167 государствам мира. Для расчета берется 5 показателей по баллам от низшего (1) до высшего (9): электоральный процесс и плюрализм, функциональность правительства, политическое участие, политическая культура, гражданские свободы. Образуемые кластеры: полноценная демократия, несовершенная демократия, гибридные режимы, авторитарные режимы.

Недостатком рейтинга «Полития 4» (Polity IV) корпорации Societal-Systems Research и Университета Мэриленда является его жесткая дуалистичность: государства относятся либо к демократиям, либо к автократиям, что затрудняет их сравнительный анализ. Для расчета берутся показатели демократий от низшего бала (0) к высшему (10) и показатели автократий от низшего (-10) к высшему (0): механизмы, уровень конкуренции и степень открытости процесса рекрутирования чиновников исполнительной власти, ограничения в отношении исполнительной власти, механизмы регулирования и соревновательность политического участия. Образуемые кластеры: полноценные демократии, демократии, открытые автократии, закрытые автократии, автократии.

Индекс политической трансформации фонда Bertelsmann BTI (Bertelsmann Transformation Index) считается от низшего балла (1) к высшему (10) по 5 показателям: государственная состоятельность (способность государства производить общественные блага), политическое участие, верховенство закона, стабильность демократических институтов, политическая и социальная интеграция. Кластеры не формируются.

Индекс качества управления фонда Bertelsmann (Management Index) считается от низшего балла (1) к высшему (10) по 5 показателям: уровень управления, сложность управления, способность достигать консенсус, ресурсная эффективность, международное сотрудничество. Кластеры не формируются.

Многомерный индекс институциональных основ демократии проекта «Политический атлас современности» охватывает больше всех казусов (все 192 государства) и является одним из самых глубоких по охвату показателей: возраст непрерывной минимальной электоральной традиции, специфика парламентской конкуренции и конкуренции при формировании исполнительной власти, доля женщин в нижней палате парламента. Объективным недостатком проекта является отсутствие данных в динамике для выявления тенденций, что обусловлено гигантскими объемами обрабатываемой информации по всем государствам мира.

Точка зрения авторов, комментарии которых публикуются в рубрике
«Говорят эксперты МГИМО», может не совпадать с мнением редакции портала.

Источник: «Коммерсантъ-Власть»
Распечатать страницу