Конституционные реформы Украины

13.02.14

Конституционные реформы Украины

Эксперты МГИМО: Токарев Алексей Александрович, к.полит.н.

Современный украинский политический процесс напоминает баскетбол на футбольном поле в форме волейболистов гандбольным мячом по правилам бейсбола. Правила игры постоянно меняются. Количество периодов, таймов, эйсов и эндов неизвестно. Кто является арбитром, судьей, рефери — тоже. В этих условиях участники игры затеяли очередное изменение правил.

Среди множества определений государства одним из наиболее устоявшихся в академической науке является предложенное Максом Вебером, рассматривавшим его как организацию, реализующую монопольное право на легитимное насилие. Соответственно, сила государства и качество государственных институтов определяются, прежде всего, способностью поддерживать установленные надолго, понятные всем участникам «правила игры», прописанные в законодательстве. Очевидно, что частые смены этих правил, тем более, основополагающих, т. е. конституционных, всячески ослабляет государство. Рациональный критик может предположить, что право — не железобетон и должно в целом соответствовать если и не текущей политической ситуации, то хотя бы духу времени и уровню ценностного и институционального развития того или иного общества. Однако, украинский случай постсоветского развития в смысле уважения к основному закону исключителен. История конституционных реформ независимой Украины и даже неудачных попыток таких реформ представляет собой череду интереснейших страниц публичной политики, в которых сложно разобраться. Количество парламентских кризисов, отставок правительства, признания сторонами действий друг друга незаконными, отмен указов об отмене указов, наконец, попросту драк, разбитых яиц, блокированных трибун и сорванных заседаний говорит о качестве украинских государственных институтов.

До «оранжевой революции»

Современная конституция Украины была принята в 1996 году. До того основной закон Украины был в основном советским, принятым в 1978 году, за исключением символических аспектов: название «Украинская СССР», герб и флаг советской Украины, все упоминания о союзном центре и самом Союзе были исключены в начале 90-х годов. Возможно, одним из основных минусов в смысле легитимации новой конституции независимой Украины было её принятие Верховной Радой (ВР) вместо всенародного референдума.

В условиях функционирования старой конституции ряд регионов предприняли неконституционные попытки реализовать сецессии, которые были успешно редуцированы властью. В 1991 году в Крыму прошёл референдум о придании полуострову статуса АССР и субъекта СССР (позднее Крым объявил о государственном суверенитете). В Закарпатской области УССР был проведён референдум по вопросу о предоставлении ей специального самоуправляемого статуса в качестве субъекта в составе Украины, за который проголосовали 73% (референдум был признан недействительным). В 1994 году референдумы прошли в Донецкой и Луганской областях Украины. На обоих ставился вопрос о федерализации Украины (соответственно: за/против 80/15%; 89/7%) и о русском как государственном языке и официальном в этих регионах (87/9%; 93/7). Генеральная прокуратура опротестовала результаты референдумов, и они были отменены судами. До начала «оранжевой революции» значительных конституционных реформ не проводилось. Государство, успешно противодействовавшее формальным сецессиям, не видело смысла в изменении основного закона.

Раздвоение Украины

В 2004 году в процессе «оранжевой революции» и западные, и восточные регионы в различных формах выражали центральным властям неподчинение. Для противодействия центральным органам власти, поддерживающим Виктора Ющенко, по инициативе Луганского парламента юго-восточные регионы начали реализовывать проект Юго-восточной украинской автономной республики (ЮВУАР). Он предполагал образование самостоятельного федеративного государства со столицей в Харькове. Луганский, Харьковский и Донецкий облсоветы объявили о переподчинении местным властям милиции и прекращении перечисления налогов во всеукраинский бюджет. Львовский облсовет отправил в отставку областных глав милиции, таможни, налоговой полиции и железной дороги. Западные и киевский облсоветы признавали президентом Ющенко, восточные — Януковича, превышая собственную компетенцию и способствуя расколу государства. Тогда же львовский облсовет сформировал неконституционный орган власти — исполком, которому делегировал исполнительную власть региона, поставив перед законно назначенным главой региона А.Сендегой ультиматум: условием его возвращения к работе было признание В.Ющенко президентом. Аналогичный орган был создан в Харькове, где его возглавил действующий руководитель региона Евгений Кушнарёв. Хмельницкий и Луцкий горсоветы отказались подчиняться избранному президенту Януковичу. Инициатива Первого всеукраинского съезда депутатов по созданию ЮВУАР постепенно была дезавуирована в связи с нежеланием команды Виктора Януковича обострять отношения с прозападными силами.

Конституционные изменения на Украине в последние 18 лет касались преимущественно перераспределения полномочий между президентом и парламентом. С одной стороны, большой плюс украинского общества состоит в том, что основы конституционного строя, набор гражданских прав и свобод не изменялись, а институциональные рамки политического режима оставались прежними. С другой стороны, постоянные изменения касались более широкого и важного пласта — политической системы, баланса полномочий между ветвями власти (от президентско-парламентской модели к парламентско-президентской и обратно).

Первым случаем таких изменений, в результате несостоявшихся, следует считать всеукраинский референдум 2000 года. Незадолго до президентских выборов осени 1999 года глава государства Леонид Кучма, активно готовившийся ко второму сроку, предложил вынести на референдум 4 вопроса, касающихся усиления власти президента и ослабления полномочий парламента: 1) возможность роспуска президентом ВР в случае, если в течение месяца не сформировано большинство (в изменённом виде данную новацию примут по итогам реформы-2004) или если в течение трёх месяцев не примут государственный бюджет, представленный правительством; 2) ограничение депутатской неприкосновенности; 3) снижение числа депутатов ВР с 450 до 300; 4) институционализация двухпалатного парламента. По всем четырём вопросам население было единодушно: от 81 до 90% ответили «да» (в самом голосовании приняли участие 81% населения). Однако, несмотря на всенародное волеизъявление, ВР по понятным причинам не утвердила эти положения в качестве законов, имплементировав только положение о роспуске ВР президентом в двух вышеописанных случаях. Конституционный кризис в связи с противоречащими интересами трёх сторон (народа, президента и ВР) не возник, однако, эту ситуацию можно считать первым серьёзным испытанием устойчивости конституции.

Политические кризисы: конституция между президентом и парламентом

Впервые конституция была изменена реально в 2004 году. Одним из условий переголосования второго тура президентских выборов, на которых победил премьер-министр Янукович, стала конституционная реформа, усиливавшая парламент и ослаблявшая институт президента. Это условие выдвинул президент Кучма для прекращения эскалации конфликта между оранжевыми и бело-голубыми силами. Согласно принятым поправкам в законе с красивым номером «2222», с 2005 года Украина становилась парламентско-президентской республикой, а внутри самого парламента появлялся важнейший институт — коалиция депутатских фракций. Призванный приблизить политический процесс по уровню конкуренции к развитым демократиям, в условиях украинской публичной и закулисной политики этот институт явно не работал.

С одной стороны, формально роль ВР в политическом процессе увеличилась. Срок полномочий депутатов вырос с 4 лет до 5, Рада стала ответственной за назначение и освобождение от должности премьер-министра, глав МО и МИДа (по представлению президента), по представлению премьер-министра — остальных членов Кабинета, главу Антимонопольного комитета, комитетов по госимуществу и телерадиовещанию. Однако, президент получил дополнительные возможности по роспуску Рады — в случае, если не сформирована коалиция большинства. Данный институт предполагал необходимость оформления в течение 30 дней со дня первого заседания на основании соглашения фракций в размере простого большинства. Одна фракция в 226 депутатов или три — в 225 не имели смысла: парламент мог начать работу только если минимум две фракции занимают минимум 226 мест. Именно коалиция несла ответственность за назначение и лишение должностей членов правительства. В условиях отсутствия длительной традиции межфракционного компромисса это способствовало возникновению противоречий между фракциями и эскалации конфликтов между ними в процессе политического торга. Практически сразу после вступления поправок 2004 года в силу из-за правовых коллизий начался второй после «оранжевой революции» политический кризис.

Из-за подписания соглашений с Россией по газу ВР отправила в отставку правительство Юрия Еханурова, президент Ющенко заявил о необходимости распустить Раду, его партия «НУНС» настаивала на введении прямого президентского правления до парламентских выборов. При этом президент не мог оспорить решение ВР в КС, поскольку парламент блокировал назначение судей по собственной квоте. Легитимность правительства была резко снижена: парламент считал его исполняющим обязанности, президент Ющенко — действительным, а по решению парламента оно было неконституционным. Таким же постановление Рады называл министр юстиции Головатый. В ответ ВР заявила о необходимости его увольнения. В июле кризис завершился тем, что новый состав Рады, избранной в марте, отменил постановление об отставке правительства Еханурова. При этом ВР не могла сформировать коалицию и, соответственно, представить кандидатуру премьера для утверждения президентом. Недееспособность парламентских процедур привела к тому, что голосования блокировались оппозицией в лице ПР и КПУ физически — путём недопущения депутатов в зал заседаний. Пост главы правительства, на который коалицией был выдвинут Виктор Янукович, стал предметом торга между президентом и ВР. Виктор Ющенко согласился работать со своим основным соперником в случае, если Рада утвердить его кандидатуры судей КС — подобным образом торга президент был вынужден отстаивать свои конституционные полномочия.

Против укоренения демократических институтов работал также и сам президент Ющенко. Он намеревался изменить правила игры, принятые по договорённости с ним уходящим президентом Кучмой. Став президентом, Виктор Ющенко надеялся провести через КС решение об отмене реформы 2004 года, урезавшей полномочия президента. Оппозиция в лице Виктора Януковича и лидера социалистов Александра Мороза выступала категорически против провозглашённых и вступивших в силу изменений по расширению полномочий Рады.

Отношение к августовской войне России и Грузии 2008 года стало причиной распада коалиции в ВР. В течение месяца новую создать не удалось, и президент Ющенко назначил внеочередные выборы. БЮТ опротестовал президентский указ в Окружном административном суде Киева. В тот же вечер, когда стало известно о приостановлении действия президентского указа о назначении досрочных выборов, президент Ющенко уволил судью, а через 2 дня ликвидировал весь суд, образовав вместо него Центральный окружной административный и Левобережный окружной административный суды Киева.

В 2010 году подконтрольная избранному в январе президентом Виктору Януковичу ВР направила в КС запрос об отмене конституционной реформы 2004 года. КС принял это решения (сформировав очередные «противоречия легитимности», актуальные до сих пор: может ли суд отменять поправки, или после признания их незаконными это должна сделать сама Рада). Тем не менее, Украина снова вернулась к президентско-парламентской республике и Конституции 1996 года. Институт парламентской коалиции был ликвидирован. Президент Янукович в очередной раз изменил «правила игры». Их сохранение оппозиционер Янукович отстаивал в 2006 году, изменить их тогда же намеревался президент Ющенко. На их внесении оппозиционер Ющенко настаивал в 2004 году при переговорах с президентом Кучмой. Совершенно очевидно, что отношение ведущих политиков Украины к основному закону зависит от их положения в связке «власть-оппозиция».

Конституционная ассамблея

В 2012 году имело место последнее крупное событие в рамках конституционного процесса. По инициативе Виктора Януковича был создан специальный вспомогательный орган при президенте — конституционная ассамблея, которую возглавил первый президент Украины Леонид Кравчук. Ассамблея была призвана подготовить новый проект конституции, представив его общественности на рубеже 2013–2014 годов с последующим представлением для экспертизы в Венецианской комиссии (рекомендации которой не обязательны к исполнению — так было в 2010 году, когда эксперты отрицательно отнеслись к очевидному переписыванию конституции Грузии для сохранения Михаила Саакашвили в политике путём замены президентского кресла на премьерское с расширенными полномочиями). Однако, евромайдан и последовавший выход 7 из 95 членов ассамблеи из её состава в знак протеста против политики президента затруднили завершение работы над документом. Сейчас с учётом требований оппозиции не очень понятно, как конституционной ассамблее адекватно вписаться в политический процесс — будучи аффилированной с президентом она вряд ли является экспертным органом, проекту которого будут доверять все акторы. Сложный вариант описал Леонид Кравчук. ВР создаёт комиссию по изменению конституции (что ещё нужно согласовать власти и оппозиции), ассамблея передаёт ей два проекта конституции, комиссия, в свою очередь, передаёт один ВР, которая его голосует.

Летом 2013 года «Коммерсант» описывал проект новой конституции как содержащий нормы о назначении членов кабинета министров ВР по представлению президента, согласовании с парламентом кандидатур генпрокурора (срок полномочий увеличивается до 7 лет), главы СБУ (сейчас назначается президентов), руководителей национального банка, антимонопольного комитета и фонда госимущества. Напротив, право назначения судей от ВР становилось прерогативой президента по представлению высшего совета юстиции.

В настоящее время внесение изменений в конституцию в который раз рассматривается как шаг одной из сторон в переговорах без всяких гарантий её долгосрочного существования в неизменяемом виде в новой (возможной в случае согласия основных акторов нынешнего противостояния) редакции. Оппозиция в лице лидера «Батькивщины» Арсения Яценюка предлагает помимо возврата к конституционной модели-2004 упразднить областные государственные администрации (аналоги региональных правительств в России) и создавать вместо них исполнительные комитеты местных облсоветов (аналогов региональных законодательных собраний). С учётом конкурентности украинской политики даже способ внесения изменений в конституцию вызывает жаркие споры: оппозиция предлагает принимать поправки в ВР, «Партия регионов» настаивает на всенародном референдуме.

Украинские политики рассматривают изменения конституции как один из козырей на переговорах, словно не помнят, к каким масштабным кризисам приводят подобные изменения в условиях функционирования слабых институтов. Политические интересы и со стороны оппозиции, выдвигающей требование ревизии основного закона, и со стороны власти, соглашающейся включить его в повестку дня, в данном случае превалируют над государственными. Возможно, в краткосрочной перспективе возврат к политической реформе 2004 года позволит временно прекратить конфликт, но к его разрешению не приведёт точно, а в перспективе, вероятно, станет причиной новых кризисов.

Точка зрения авторов, комментарии которых публикуются в рубрике
«Говорят эксперты МГИМО», может не совпадать с мнением редакции портала.

Источник: Политком.RU
Распечатать страницу