Энергетический союз ЕС — новая упаковка для старых проектов

27.03.15

Энергетический союз ЕС — новая упаковка для старых проектов

Эксперты МГИМО: Кавешников Николай Юрьевич, к.полит.н.

Саммит Европейского союза 19–20 марта торжественно объявил о «необходимости строительства Энергетического союза». Неужели сбывается мечта, высказанная несколько лет назад легендарным экс-председателем Еврокомиссии Жаком Делором? Удалось ли европейцам сформулировать новую стратегию реагирования на современные масштабные вызовы в сфере энергетики?

Европейская комиссия описывала ситуацию в энергетике ЕС в документе, представленном незадолго до саммита, следующим образом. ЕС импортирует 53% потребляемой энергии, что обходится примерно в 400 млрд евро ежегодно. Шесть стран-членов полностью зависят от импорта газа от одного поставщика, что делает их крайне уязвимыми (и мы все знаем, что этот поставщик — Россия, хотя в документе Еврокомиссия об этом дипломатично умолчала). 94% транспортных средств потребляют нефтепродукты, при этом 90% нефти импортируется. В совокупности страны ЕС ежегодно тратят 120 млрд евро на прямые или косвенные энергетические субсидии. Для достижения заявленных на 2020 год целей энергосбережения, развития возобновляемой энергетики и сокращения выбросов парниковых газов потребуется инвестировать 1 трлн евро (!). Оптовые цены на электроэнергию в ЕС на 30% выше, чем в США, оптовые цены на газ — выше в два раза. Высокие цены на энергоресурсы уменьшает конкурентоспособность европейской экономики, прежде всего энергоемких отраслей промышленности.

Суммируя, можно сказать, что сегодня, как и 15 лет назад, Евросоюз работает в рамках классического треугольника целей энергетической политики: безопасность поставок — приемлемые цены — экологическая устойчивость. Впрочем, экологические цели в последние годы явно отошли на второй план по сравнению с озабоченностью безопасностью поставок и высокими ценами на энергоносители.

Будущий Энергетический союз будет развиваться по пяти направлениям:

  • Энергетическая безопасность, солидарность и доверие. В основе — Стратегия энергетической безопасности, одобренная в мае 2014 года. Ключевые направления деятельности: диверсификация поставок и более транспарентный режим импорта газа.
  • Внутренний энергетический рынок, для завершения которого необходимо развитие трансграничных интерконнекторов между странами ЕС и соблюдение существующего законодательства.
  • Энергоэффективность как средство снижения спроса на энергоресурсы. Предлагаемый комплекс мер нацелен на реализацию поставленной в октябре 2014 года индикативной цели — к 2030 году повысить энергоэффективность на 27%.
  • Декарбонизация экономики. Реализация поставленной в октябре 2014 года цели — сократить выбросы парниковых газов к 2030 году на 40% по сравнению с уровнем 1990 года.
  • Исследования, инновации и конкурентоспособность: комплекс мероприятий по стимулированию НИОКР, прежде всего, в области умных сетей, умных домов, чистого транспорта, «чистого ископаемого топлива» и «самой безопасной в мире ядерной энергетики».

Первое, что бросается в глаза после анализа предложений Еврокомиссии [1] и Заключения Европейского совета [2], — большинство направлений деятельности, целей и даже конкретных действий уже давно заявлены и реализуются. К примеру, все положения относительно энергоэффективности и декарбонизации — это сокращенный пересказ Стратегии 2030, одобренной полгода назад, причем цели Стратегии сложно назвать амбициозными, скорее речь в ней шла о «косметическом улучшении современной траектории движения» [3]. Внутренний энергетический рынок — старейший проект энергетической политики ЕС, инициированный еще в конце 1980-х годов. Последние пять лет из документа в документ кочует тезис о необходимости полной имплементации документов Третьего энергопакета. Повторен этот тезис и сегодня, правда в новой, более жесткой формулировке — «полная имплементация и строгое исполнение энергетического законодательства» [4], что отражает сложности реализации Третьего энергопакета во многих странах ЕС. Тезис о том, что развитие трансграничных интерконнекторов имеет ключевое значение для формирования полноценного энергетического рынка ЕС, повторяется с 2009 года, последняя масштабная программа в этой сфере была принята в 2013 году и довольно успешно реализуется. Стимулирование НИОКР — одна из любимых сфер деятельности Евросоюза, меняются приоритеты, механизмы, степень эффективности программ, но говорить о принципиальной новизне намеченных в этой области задач было бы натяжкой.

Документ отражает компромисс между сторонниками «старой» и «новой» энергетики, но при этом баланс смещен в пользу углеводородной энергетики. Да, Энергетический союз — это энергоэффективность, снижение выбросов парниковых газов, технологии улавливания и хранения парниковых газов. Но гораздо больший акцент в решениях Европейского совета сделан на регулировании импорта газа, развитии отношений с поставщиками ископаемого топлива и использовании «местных ресурсов» [5]. Под последними имеются в виду уголь и атомная энергетика. Эти два слова пока еще нельзя произносить публично, но за эвфемизмами кроется вполне понятная стратегия. А вот возобновляемая энергетика упоминается в документе лишь в контексте необходимости привести субсидирования ВИЭ в «соответствие с правилами внутреннего рынка». Таким образом, Европейский совет еще раз подтвердил тенденцию двух последних лет — «очевидно, что „устойчивая“ энергия, в частности, возобновляемая энергетика, принесена в жертву „доступной“, то есть дешевой энергии» [6].

Новые значимые решения приняты лишь по направлению «энергетическая безопасность, солидарность и доверие», то есть в сфере внешней энергетической политики ЕС. Способность Евросоюза «говорить единым голосом» требует консенсуса всех стран-членов, что является чрезвычайно сложной задачей, а «по многим вопросам практически невозможной в связи с несовпадением интересов различных стран ЕС» [7]. Однако вызовы, возникающие в связи с неприемлемостью (с точки зрения ряда европейских политиков) деловых практик Газпрома, нестабильностью украинского транзита и современной напряженностью в отношениях Россия-ЕС, подтолкнули лидеров Евросоюза к развитию инструментов общей энергетической политики.

Наиболее громко прозвучало решение обеспечить прозрачность и соответствие законодательству ЕС двусторонних соглашений по закупке газа. Речь идет о развитии созданного в 2012 году механизма обмена информацией о двусторонних соглашениях государств ЕС с третьими странами [8]. Уже сегодня все двусторонние межправительственные соглашения стран ЕС передаются в Еврокомиссию, которая анализирует их соответствие нормам энергетического законодательства ЕС и информирует о сути соглашений все 28 стран-членов ЕС. При этом указанные правила не распространяются на коммерческие контракты.

Безусловно, этот механизм будет совершенствоваться, но до каких пределов? Формулировки Заключения Европейского совета довольно противоречивы [9]. Председатель Евросовета Дональд Туск по итогам саммита заявил, что «все газовые контракты — между правительствами и бизнесом — должны соответствовать праву ЕС» [10]. Это и так понятно, но будут ли созданы новые механизмы контроля? Ничто в решениях саммита не говорит о распространении системы обмена информацией на коммерческие контракты. Напротив, в тексте четко разведены межправительственные «соглашения, имеющие отношение к закупке газа» (agreements related to the buying of gas) и коммерческие контракты о поставке газа (commercial gas supply contracts). И если в отношении первых лидеры ЕС призвали обеспечить транспарентность и соответствие праву ЕС, то в отношении коммерческих контрактов четко говорится о необходимости гарантировать «конфиденциальность коммерчески чувствительной информации». Кроме того, из текста решения саммита в итоге пропала фраза, содержавшаяся в проекте документа — о праве Еврокомиссии блокировать двусторонние соглашения стран-членов на стадии подписания. Ряд стран ЕС во главе с Германией ясно выступили против наиболее радикальных предложений Еврокомиссии и будут придерживаться этой позиции при воплощении в жизнь решений саммита.

Помимо транспарентности соглашений, сторонники общей внешней энергетической политики ЕС в последние годы заявляли о необходимости создать пул покупателей, способных на переговорах эффективно противостоять давлению монопольных поставщиков. Эта идея изначально вызвала очень осторожную реакцию Комиссии, поскольку 1) речь идет исключительно о вопросах национальной компетенции, причем даже о решениях не национальных правительств, а коммерческих компаний; 2) предложение, мягко говоря, не вполне соответствует конкурентному законодательству. Заключение Европейского совета содержит очень осторожную формулировку: «оценить варианты добровольного агрегирования спроса при полном соответствии правилам ВТО и нормам конкуренции ЕС». Характерно, что упоминание о правилах ВТО и нормах конкуренции ЕС появилось в документе в последний момент. Ключевое значение имеет и слово «добровольное». И, наконец, как в анекдоте о женитьбе молодого безработного и дочки Рокфеллера — «осталось уговорить Рокфеллера», т.е. убедить компании, поставляющие газ в ЕС, вести переговоры с пулом европейских фирм-потребителей.

Под лозунгом «Энергетического союза» собран пакет уже реализуемых проектов Евросоюза. Новая символика повышает политический профиль энергетических вопросов, что в перспективе повысит эффективность реализации существующих планов. В то же время наполнение Энергетического союза реальным содержанием будет осложняться нежеланием стран ЕС отказаться от свободы рук в вопросах энергетики, различиями национальных интересов и сложностями при создании адекватной системы управления на уровне ЕС. Инициативы, касающиеся внешней энергетической политики, изложены в очень осторожных формулировках. Однако их реализация даже в минимальном объёме способна оказать негативное влияние на российских поставщиков энергоресурсов (прежде всего, газа). Лучший способ предотвратить появление действительно единой внешней энергетической политики ЕС — это обеспечение надежности российских поставок и позитивная динамика политических отношений между Россией и ЕС.

[1]. European Commission. European Union Package COM (2015) 80.25.02.2015 http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:1bd46c90-bdd4-11e4-bbe1-01aa75ed71a1.0001.03/DOC_1&format=PDF

[2]. European council meeting (19 and 20 March 2015) — Conclusions http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/european-council/2015/03/european-council-conclusions-march-2015-en_pdf/

[3]. Кавешников Н.Ю. Стратегия ЕС в области климата и энергетики // Современная Европа, 2015, №1, с. 101 — http://www.sov-europe.ru/2015/1/kaveshnikov2.pdf

[4]. European council meeting (19 and 20 March 2015) — Conclusions http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/european-council/2015/03/european-council-conclusions-march-2015-en_pdf/

[5]. European council meeting (19 and 20 March 2015) — Conclusions http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/european-council/2015/03/european-council-conclusions-march-2015-en_pdf/

[6]. Кавешников Н.Ю. Возобновляемая энергетика в ЕС: смена приоритетов // Мировая экономика и международные отношения, №12, 2014, c. 79. — http://elibrary.ru/item.asp?id=22749553

[7]. Кавешников Н.Ю. Развитие внешней энергетической политики Европейского союза // Вестник МГИМО-Университета, №4, 2013, с 88 —http://www.vestnik.mgimo.ru/sites/default/files/pdf/10mezhd_otn_kaveshnikov.pdf

[8]. Decision No 994/2012/EU of 25 October 2012 establishing an information exchange mechanism with regard to intergovernmental agreements between Member States and third countries in the field of energy

[9]. European council meeting (19 and 20 March 2015) — Conclusions http://www.consilium.europa.eu/en/meetings/european-council/2015/03/european-council-conclusions-march-2015-en_pdf/

[10]. Remarks by President Donald Tusk after the first sessions of the European Council meeting. 19/03/2015. http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/03/19-european-council-intermediate-remarks-tusk/

Точка зрения авторов, комментарии которых публикуются в рубрике
«Говорят эксперты МГИМО», может не совпадать с мнением редакции портала.

Источник: «Российский совет по международным делам»
Распечатать страницу