Европейский союз: варианты будущего

18.01.16
Итоги года

Европейский союз: варианты будущего

Эксперты МГИМО: Кавешников Николай Юрьевич, к.полит.н.

Заведующий кафедрой интеграционных процессов Николай Кавешников — об альтернативах развития Евросоюза в ближайшие годы.

Последние несколько лет Европейский союз сотрясает череда кризисов, что дало повод ряду экспертов вновь заговорить о закате Европы. Экономика, идентичность и внешняя политика — современные вызовы затрагивают самые важные достижения европейской интеграции. С этими вызовами Евросоюз встретился, находясь не в лучшей форме: он не имеет долгосрочной цели и видения будущего; он слишком велик и объединяет очень разнородные страны, с различающимися базовыми характеристиками и приоритетами; его система институтов эволюционирует в сторону межправительственного сотрудничества при усиливающемся доминировании крупных стран в целом и Германии в частности.

В последние годы резко увеличился объем академических размышлений и политических мнений о желаемом завтра Евросоюза. Все их многообразие с некоторой долей условности можно объединить в четыре варианта будущего: больше Евросоюза, меньше Евросоюза, консолидация Евросоюза и гибкий Евросоюз (less Europe, more Europe, consolidation of Europe, flexible Europe).

1. «Меньше Евросоюза» — констатация того, что интеграция зашла слишком далеко и следует пересмотреть некоторые «ошибки» прошлого. Например, под вопрос ставится целесообразность системы управления в зоне евро. Предлагается демонтировать ряд отраслевых политик, слишком сильно вмешивающихся в чувствительные «национальные» сферы (например, миграционная, социальная). Возвращение к главному, то есть к единому рынку- вот прагматичный и эффективный подход к интеграции, который должен заменить попытки починить окончательно развалившееся (зона евро) или добиться недостижимого (политический союз). Наиболее очевидным сторонником такого подхода является Великобритания.

Однако стратегия «меньше Европы» не поможет решить многие из текущих кризисов. Контролируемый демонтаж части достижений ЕС чреват риском неконтролируемой деградации системы. Вероятность такого развития событий крайне низка. Впрочем, нельзя окончательно исключить риск того, что некоторые страны ЕС могут в одностороннем порядке начать «строить заборы» и саботировать некоторые системообразующие правила ЕС.

2. «Больше Евросоюза» — это резкий скачок вперед к полноценной федерации, пусть даже вместо этого слова будут говорить о «настоящем ЭВС», «налоговом союзе», политическом союзе и т.п. В этой логике причина современных проблем ЕС — в недостатке полномочий для преодоления внешних и внутренних вызовов. Необходима более централизованная система управления с сильной политической исполнительной властью и гораздо большими регулятивными полномочиями. Эти мысли четко прослеживаются в докладе Группы друзей Европы[1] и докладе Хермана ван Ромпея[2]. Но это далеко не единственные примеры такого рода, достаточно вспомнить прозвучавшее в марте 2015 года выступление председателя Еврокомиссии Жан-Клода Юнкера о необходимости создания европейской армии[3].

Однако этот вариант также крайне маловероятен — как по прагматическим соображениям (интересы национальных элит), так и по системным (отсутствие общеевропейского демоса). Такое возможно лишь при консолидации стран ЕС против внешнего врага (реального или воображаемого).

3. Стратегия «консолидации Евросоюза» предполагает «тонкую настройку» уже сделанного. А сделано в последние годы немало, особенно в рамках преодоления долгового кризиса: создан Европейский фонд финансовой стабильности; принято несколько документов, в совокупности означающих создание Банковского союза; заработали механизмы контроля за национальными бюджетами (так называемый «Пакет шести»)[4]. Помимо этого, одобрен план создания Энергетического союза (путь там и не много нового), цифровой рынок должен дополнить единый внутренний рынок, Комиссия Юнкера запустила ряд программ по стимулированию инвестиций и занятости. Консолидация означает сделать паузу и дать новым инициативам время заработать на практике и принести ощутимые результаты. Вместо институциональных реформ и новых проектов Евросоюзу следует «делать меньше, но лучше».

Шансы пойти по пути консолидации весьма велики. Особая прелесть этого варианта в том, что он не требует четкого согласованного политического решения. Напротив, достаточно не принимать решения о стратегии будущего — и институты Евросоюза автоматически постараются «делать лучше», коль скоро перед ними не поставлена задача «делать больше».Однако другое название консолидации — это движение по инерции, а такое движение эффективно лишь в отсутствие кризисов.

4. «Гибкий Евросоюз». Гибкая интеграция- это набор механизмов, позволяющих заинтересованным государствам-членам ЕС более тесно сотрудничать между собой в рамках существующих институтов и без помех со стороны их партнеров по Союзу («вперед идут те, кто хочет и может»)[5]. Общий фундамент интеграции (единый внутренний рынок), инклюзивные методы управления и интенсивное взаимодействие между продвинутыми группировками и аутсайдерами пока что позволяют поддерживать дух солидарности.

В поисках выхода из кризиса зоны евро были созданы механизмы (в частности, вышеупомянутые Банковский союз и «Пакет шести»), которые углубляют различия между участниками и аутсайдерами зоны евро. Все чаще упоминают о взаимосвязи между единой валютой и политическим союзом. Учреждено несколько проектов продвинутого сотрудничества, в том числе в сфере экономики (европейский патент, налог на финансовые транзакции). Налицо тренд на оформление «Евросоюза центра и периферии».

Вариант трансформации ЕС и создания «гибкого Евросоюза» имеет очевидный плюс. Гибкость позволит совместить федерализацию ядра ЕС и текущий (или даже меньший) уровень интеграции для тех стран, кто этого хочет или не соответствует повышенным требованиям. Сегодня контуры ядра становятся все более видимы — это модернизированная зона евро минус некоторые экономически слабые страны плюс некоторые страны Центральной Европы (прежде всего Польша). Среди тех, кто в последние годы говорил о перспективах гибкой интеграции, — Ангела Меркель, Николя Саркози и Франсуа Олланд, Марк Рютте и Энрико Летта[6]. Структура «ядра и периферии» может создаваться без реформы основополагающих договоров, путем серии не связанных друг с другом решений, что уменьшает шансы мобилизации ее противников.

В то же время гибкость чревата серьезными проблемами. Аутсайдеры столкнутся с крайне сложной задачей погони за быстро продвигающимся вперед авангардом. Значительная часть периферийных стран ЕС будет-де-факто устранена от принятия принципиальных решений. Дополнительная экономическая интеграция ядра будет влиять на единый внутренний рынок, угрожая его фрагментацией.

Трансформация Европы во второй половине XX века — это поразительная история успеха. Значительная часть этого успеха — заслуга процесса региональной интеграции. Сегодня всем жителям ЕС доступны блага единого рынка и свободного перемещения через границы, не говоря уже об удобствах, которые дает единая валюта. В целом на пространстве Евросоюза существуют инклюзивные общества, высокоразвитые экономики и системы социальной защиты, обеспечивающие высокое качество жизни. Страны ЕС демонстрируют многолетний опыт делегирования суверенитета и управления взаимозависимостью в целях успешного использования возможностей глобализации и минимизации ее рисков. Евросоюз представляет собой эффективный пример организации региональной подсистемы международных отношений.

История развития ЕС начиная с 1950-х годов — это история преодоления кризисов. Из каждого кризиса Европейский союз выходил изменившимся, иногда более сплоченным, иногда ослабевшим, иногда более гибким, но всегда адаптированным к новым реалиям.

Вероятнее всего, из череды современных кризисов Евросоюз будет выходить, сочетая стратегию консолидации и гибкой интеграции, что в среднесрочной перспективе приведет к трансформации ЕС в систему «ядра и периферии». В этой ситуации Германия сможет осуществлять лидерство в зоне евро, а еврозона будет определять стратегию развития «большого ЕС».


1. Final Report of the Future of Europe Group of the Foreign Ministers of Austria, Belgium, Denmark, France, Italy, Germany, Luxembourg, the Netherlands, Poland, Portugal and Spain. 17 September 2012. Available at the Web site of the Federal Foreign Office of Germany http://www.auswaertiges-amt.de/cae/servlet/contentblob/626338/publicationFile/171843/120918-Abschlussbericht-Zukunftsgruppe.pdf
2. Towards a Genuine Economic and Monetary Union. Report by President of the European Council Herman Van Rompuy. European Council, 26 June 2012.
3. EU-Kommissionspraesident-Juncker-fuer-europaeische-Armee. Die Welt, 8.03.2015. http://www.welt.de/newsticker/news1/article138177624/EU-Kommissionspraesident-Juncker-fuer-europaeische-Armee.html
4. Подробнее см.: Цибулина А.Н. Банковский и фискальный союзы в ЕС: что важнее? // Вестник МГИМО Университета. 2014. № 4(37). С. 155–161.
5. Подробнее о гибкой интеграции см.: Бабынина Л.О. Гибкая интеграция в Европейском союзе: теория и практика применения. - М., УРСС, 2012; Кавешников Н.Ю. «Гибкая интеграция» в Европейском союзе // Международные процессы, Том 9, №2(26). Май–август 2011, с. 58–69.
6. Koenig N. A differentiated view of differentiated integration. Jacques Delors Institute Policy Paper No. 140, 2015, p. 5.

Читайте все материалы проекта «Эксперты МГИМО подводят итоги 2015 года».

Точка зрения авторов, комментарии которых публикуются в рубрике
«Говорят эксперты МГИМО», может не совпадать с мнением редакции портала.

Источник: Портал МГИМО
Коммерческое использование данной информации запрещено.
При перепечатке ссылка на Портал МГИМО обязательна.
Распечатать страницу