Международное право и трансграничные природные ресурсы: современные механизмы совместного управления.

14.04.11

Международное право и трансграничные природные ресурсы: современные механизмы совместного управления.

Продолжаем серию интервью с исследователями МГИМО, занимающимися общественно значимыми проблемами. Использование природных ресурсов, на которые претендует сразу два, а то и больше государств — это повод для разногласий, а иногда и серьезных конфликтов. Как и зачем надо странам договариваться об использовании трансграничных природных ресурсов? Как решает эти спорные вопросы международное право? С этими и другими вопросами мы обратились к заведующему кафедрой международного права МГИМО, доктору юридических наук, профессору Александру Николаевичу Вылегжанину.

— Александр Николаевич, Вы автор нескольких монографий о международно-правовых основах управления природными ресурсами, в т.ч. трансграничными. Наиболее известная — «Морские природные ресурсы (международно-правовой режим)», изданная Советом при Президиуме РАН, которая с 2001 года свободно «гуляет» в Интернете. Изданы словари, справочники под Вашей редакцией о правовом режиме минеральных ресурсов. Первый вопрос: а какое отношение к природным ресурсам имеет международное право? Чья территория — тому государству природные ресурсы принадлежат. Значит, национальное право того государства и определяет порядок использования нефти, газа, иных природных ресурсов. Разве не так?

— Не так. Во-первых, нефтегазовые и иные неживые природные ресурсы залегают не только в пределах государственной территории, а и за ее пределами — например, в недрах континентального шельфа, недрах морского дна за пределами шельфа и т. д. А правовой режим таких пространств определяется, прежде всего, международным правом. Во-вторых, нормы международного экологического права исполняются и на государственной территории. В-третьих, имеются трансграничные месторождения — залегающие на территории соседних государств. Порядок их эксплуатации, точнее управления — можно определить только на основе международной договоренности заинтересованных государств.

— Что за странное словосочетание — «управление природными ресурсами»? Управлять можно государством, министерством, машиной, наконец, людьми.

— Ответ на этот вопрос предполагает, как минимум, пояснение: что в юридическом смысле означают слова «природные ресурсы» и «управление».

Правовые энциклопедии, при некоторых отличиях, характеризуют первое слово как означающее часть природы, а не нечто, созданное человеком; причем ту часть природы, которая социально востребована. Но излишняя теоретизация здесь ведет к схоластике. Юридическая практика государств идет по пути конкретизации природных ресурсов как объекта правового регулирования: например, правовой режим нефтегазовых ресурсов суши отличен от правового положения морских живых ресурсов.

А что касается словосочетания «управление природными ресурсами» … Да, режет слух — и журналистам тоже. Но юристы используют термины, зафиксированные в источниках права. Последние меняются. Например, в четырех Женевских морских конвенциях 1958 года нет положений о правах и обязательствах государств по управлению морскими природными ресурсами. А в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. — есть.

Повторю: сегодня — юридические установления об обязанности государства управлять природными ресурсами — это реальность.

— Но как можно, посредством правовых норм, управлять, например, стадами морских тюленей или рыб? Или запасами нефти? Даже теми, которые пересекают государственную границу? Право — это юридическая команда, ее ведь природные ресурсы не услышат.

— Да, это предписание, в виде согласованных норм договора или акта национального права, — не рыбам и нефти, а людям, конечно. Но именно на основе правовых норм люди воздействуют на природные ресурсы. Трансграничное нефтегазовое месторождение может на 10% своей площади залегать в недрах территории государства, А, а на 90% — на территории государства Б. Если нет применимой нормы международного договора об ином, компания государства, А может «опустошить» все запасы месторождения, несмотря на это процентное меньшинство.

Не меньше возможностей для несправедливых сценариев межгосударственной экономической состязательности и в случае с трансграничными месторождениями рыбных ресурсов, «сидячих» (крабов) и т. д. А если есть договорно-согласованный механизм управления такими биоресурсами — их можно рационально эксплуатировать «вечно». Государства договариваются о правовых предписаниях промысла биоресурсов (сезон, район, объем вылова, размер ячеи трала и т. д.). Биологи подсказывают, применительно к конкретным видам и популяциям, оптимальные величины изъятия — от этого темп естественного прироста популяции — максимальный. То есть и государства получают в море экономические блага, и размер популяции не уменьшается. Разумеется, эта схема управления биоресурсами успешна, если выполняются и иные нормы международного права, прежде всего, о защите морской среды.

— Когда впервые возникла необходимость урегулирования на международном уровне споров и конфликтов, связанных с использованием трансграничных природных ресурсов?

— В истории международного права прецедентным считается решение по спору между США и Канадой, возникшем в связи сооружением Канадой на своей территории в 1903 году — без согласия США — плотины на реке Святого Лаврентия. Это повлекло повышение уровня воды в трансграничном озере — Онтарио — и для США. Наводнения, подмыв и разрушение берегов, иные неблагоприятные последствия для США были учтены международным арбитражем, рассматривавшим этот спор — кстати, уже после того, как Канада разрушила свою плотину. Арбитраж подтвердил — недопустимо причинение ущерба другому государству деятельностью на своей территории, в том числе и при эксплуатации трансграничных водных ресурсов.

В 2002 году, уже с учетом имеющейся договорной практики государств, Комиссия международного права ООН включила в свою программу работы тему «Разделяемые природные ресурсы», впоследствии обозначив как приоритетные их конкретные виды: трансграничные подземные воды; трансграничные ресурсы нефти и газа.

— Эксплуатация каких трансграничных природных ресурсов, в разработке которых сейчас принимает участие Российская Федерация, требует дополнительного урегулирования на международном уровне?

— Скорее, не дополнительного, а более совершенного. В праве главный вопрос — не в количестве правовых актов, а в их качестве.

Прежде всего, это — водные трансграничные ресурсы. Много рек, иных водоемов на территории России имеет трансграничный характер, и целесообразно умно управлять такими ресурсами, используя соответствующий лучший национальный и мировой опыт.

И, конечно же, актуален вопрос о правовом режиме управления трансграничными минеральными ресурсами, особенно, залегающими в недрах континентального шельфа.

— Можно привести какой-то конкретный пример — как международный договор предусматривает управление трансграничными природными ресурсами, например, нефтегазовыми?

— Классический успешный пример — договоренности между Великобританией и Норвегией об эксплуатации месторождения Фриг и о транспортировке из него газа в Великобританию. Есть межгосударственный уровень взаимодействия: англо-норвежское Соглашение 1976 г. об эксплуатации месторождения Фриг и транспортировке из него газа в Великобританию (оно изменено Соглашением 1998 г.). Суть: трансграничное месторождение Фриг рассматривается для целей эксплуатации как единое целое, независимо от того, какая его часть находится на шельфе каждого из двух государств. Два государства- участника Соглашения согласованно определяют запасы месторождения, порядок выдачи лицензий на их использование, включая вопрос о долях. Это межгосударственное соглашение предусматривает и рамки взаимодействия сторон на частно-правовом уровне — между соответствующими компаниями (лицензиатами). Им предписывается «вступить в договоренности между собой» с тем, что трансграничное месторождение использовалось только в соответствии с Соглашением. Строятся трубопроводы для транспортировки газа от месторождения (на шельфе) к потребителю (суша, Великобритания). По договоренности между компаниями, но с одобрения обоих правительств назначается единый оператор (управленец трансграничного проекта).

— А успешный пример с участием России? Есть ли Соглашение о трансграничных месторождениях Каспия? С Азербайджаном, например?

— Да, российско-азербайджанское Соглашение о разграничении сопредельных участков дна Каспийского моря заключено в 2002 г. Еще ранее — Соглашение с Казахстаном о таком разграничении (в 1998 г.). Оба соглашения предусматривают механизмы управления трансграничными углеводородными месторождениями.

Но воздержусь от похвал — результаты исполнения этих международных договоров не уберегли Каспий от ухудшения состояния окружающей среды. Как, впрочем, и Рамочная конвенция о защите морской среды Каспия.

— А Российско-норвежский договор о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане — он предусматривает совместное управление трансграничными нефтегазовыми ресурсами?

— Да. Исполнение Россией Договора и, особенно, Приложения II к нему — о трансграничных месторождениях углеводородов — несомненно требует квалифицированного международно-правового сопровождения. Именно квалифицированного. В ином случае и российские ведомства, и компании, работающие в соответствующем районе, могут «дров наломать».

— Что подразумевается под вашими словами — «наломать дров»?

— Главная беда нашей государственности — это, как сказал в свое время Дмитрий Анатольевич Медведев, еще не будучи Президентом страны, случаи «слияния в экстазе» бизнесменов и чиновников. Сейчас предпринимаются заметные меры к улучшению ситуации. Но она остается пока далекой от той же норвежской или английской модели государственности. Ведь власть должна защищать интересы общества в целом, в том числе природоохранные, а бизнес, понятно, свои — побольше и быстрее добыть и продать. Руководители, собственники наших компаний ТЭК по большей части не готовы, к сожалению, к международным стандартам цивилизованного управления трансграничными месторождениями — ни с точки зрения их квалификации, ни на уровне их правосознания. Это печальная реальность, хотя и объяснимая в контексте резкого расслоения в 90-е годы ранее однородного общества страны на супербогатых и бедных. В «лихие 90-е», да и в последующие годы суперэлита привыкла все решать не по праву, а «по понятиям», с конкретным должностным лицом, в том числе в Правительстве.

А в случае с имеющейся договорно-правовой основой эксплуатации трансграничного месторождения эти «накатанные» методы не сработают. Потому что нарушение компанией соответствующих договорно-правовых предписаний (например, экологических) нельзя «замять» с конкретным чиновником из нашего правительства. Это нарушение влечет ответственность российского государства — в данном случае, перед Норвегией или перед сообществом государств в целом (концепция нарушения обязательства erga omnes).

— А чтобы не «ломать дров», что надо в первую делать руководству Роснефти или Газпрома для грамотного начала работы по освоению трансграничного арктического месторождения? Достаточно ли сейчас подготовлены, на Ваш взгляд, юристы-международники, работающие в этих компаниях?

— Там немало и наших выпускников, так что думаю — достаточно. По крайней мере, для того, чтобы предупредить руководителя компании о соответствующих рисках, об их правовой характеристике. Далее — дело за выбором управленческого решения. Если оно не учитывает имеющийся лучший — да и печальный — соответствующий правовой опыт — есть большой риск того, что вопрос о международно-правовой ответственности (не компании, а России) скоро возникнет. Вообще, учитывая масштабность и сложность вопросов, касающихся международно-правового сопровождения разработки и эксплуатации трансграничных природных ресурсов, соответствующий научно-правовой потенциал и консалтинговый опыт МГИМО, я бы настоятельно рекомендовал заинтересованной компании-инвестору заключить с нашим Университетом договор о международно-правовом сопровождении проектов освоения трансграничных месторождений в Арктике. А ведомствам — Минприроды, прежде всего — думается, есть смысл организовать НИР по правовому обеспечению исполнения приложения 2 к российско-норвежскому Договору от 15.09.2010 г. Думаю, это эффективнее — и, как показывает опыт, результативнее, чем организация программ повышения квалификации для юристов крупных компаний по теме трансграничных месторождений. У меня были на этот счет предметные разговоры в университетах Канады, Норвегии, Великобритании.

Беседовала Елена БАЛАШОВА,
Управление инновационного развития


Распечатать страницу