Применение правил конкуренции: международный опыт для евразийской интеграции

17.02.14

Применение правил конкуренции: международный опыт для евразийской интеграции

В прошлом году МГИМО провел ряд научных исследований в области международного права. Одно из них, «Определение особенностей применения правил конкуренции в различных отраслях экономики» — для Евразийской экономической комиссии. Научный руководитель проекта, зав.каф. административного и финансового права И.Гончаренко, сегодня отвечает на наши вопросы.

— Илья Арнольдович, подобное исследование предполагает работу с большим числом источников. Можете ли привести статистические данные о количестве документов, которые были проанализированы?

— Поскольку объектом этого исследования выступали нормы действующего законодательства стран-участниц ЕЭП, регламентирующие принципы и правила обеспечения конкуренции, аналогичные нормы зарубежного законодательства, нормы международных соглашений, заключенных в рамках ТС и ЕЭП, а также судебная практика по делам о доступе к объектам инфраструктуры, то, безусловно, нами был проанализирован очень большой объем первоисточников. Например, только по Российской Федерации было проанализировано более 3400 актов федерального уровня. В их числе нормативно-правовые акты (прежде всего, законы), акты, не носящие нормативно-правового характера, а также большое количество проектов актов, посвященных отраслевой специфике стимулирования конкуренции (проект постановления Правительства РФ «О порядке недискриминационного доступа к услугам субъектов естественных монополий в морских, речных портах и транспортных терминалах»; Правила недискриминационного доступа к инфраструктуре «Почты России», разработанные Федеральной антимонопольной службой России и т. п.). С точки зрения судебной практики по вопросам доступа к объектам инфраструктуры, экспертами МГИМО было проанализировано более 3 тыс. судебных дел по всей судебной системе России, для чего была использована база «Судебная практика» наших партнеров, правовой системы КонсультантПлюс.

По Республике Казахстан было проанализировано около двух десятков нормативно-правовых актов. Такое расхождение в количестве актов с Российской Федерацией обусловлено тем, что в соответствии с официальной позицией антимонопольного органа РК Закон «О конкуренции» РК не предусматривает подзаконных актов, а также отсылочных норм. Кроме того, в нем отсутствуют противоречащие нормы или нормы, имеющие расхождения с действующим законодательством. По Республике Казахстан коллектив исполнителей также сделал подборку и проанализировал официальные интервью высокопоставленных должностных лиц (включая руководство профильных ведомств) по тематике конкуренции, чтобы дополнить общую картину по стране. С точки зрения судебной практики в сфере доступа к объектам инфраструктуры специалисты МГИМО выбрали и проанализировали около 1000 дел по соответствующему профилю из официального архива судебной практики по Республике Казахстан за период с 2005 по 2013 год.

Что касается Республики Беларусь, то было проанализировано более 100 нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы стимулирования конкуренции, а также несколько сотен судебных дел.

Из всего массива актов, принятых в рамках ТС и ЕЭП России, Беларуси и Казахстана, нами было проанализировано:

  • 756 действующих актов Комиссии Таможенного союза (ЕЭК) с 2009 года;
  • 279 действующих актов Коллегии Евразийской экономической комиссии с 2012 года;
  • 732 акта Совета ЕЭК, Межгосударственного Совета ЕврАзЭс, Высшего Евразийского экономического совета и Совета министров юстиции при Интеграционном Комитете ЕврАзЭс, начиная с 2000 года;
  • 92 акта Суда Евразийского экономического сообщества, правительств государств-членов Евразийского экономического сообщества, Интеграционного Комитета ЕврАзЭс, Евразийского банка развития, Евразийской патентной организации, Департамента защиты внутреннего рынка ЕЭК и Бюро Межпарламентской Ассамблеи ЕврАзЭс.

Применительно к анализу аналогичного зарубежного законодательства необходимо отметить, что эксперты МГИМО изучили:

  • 365 нормативно-правовых актов Великобритании, регулирующих вопросы конкуренции (включая 200 общих и 165 специальных НПА);
  • 691 наднациональный акт на уровне ЕС (в том числе 147 актов в сфере воздушного транспорта, 322 акта в сфере железнодорожного транспорта и 222 акта в сфере мобильной связи) и т. д.

Таким образом, нами была проделана огромная работа, фактическая себестоимость которой существенно превысила объем финансирования в рамках данного НИР. Однако мы сознательно пошли на это, т. к. перед нами стояла цель полностью раскрыть потенциал наших возможностей для Заказчика, чтобы заинтересовать ЕЭК в продолжении взаимовыгодного сотрудничества с МГИМО.

— Одна из задач, которая стояла перед вашим коллективом — выявить существующие пробелы в действующем антимонопольном законодательстве стран-участниц ЕЭП, негативно сказывающихся на практике его применения. Расскажите, пожалуйста, к каким результатам вы пришли?

— Прежде всего мы пришли к выводу, что законодательство стран-участниц ЕЭП в сфере отраслевого стимулирования конкуренции находится на этапе становления. И, безусловно, локомотивом ЕЭП здесь выступает именно Российская Федерация, активно совершенствующая и развивающая законодательную базу в этой сфере.

Несмотря на то, что наш проект назывался «Определение особенностей применения правил конкуренции в различных отраслях экономики», в его ТЗ действительно были включены вопросы совершенствования антимонопольного регулирования. И именно такой подход Заказчика вызвал у нас определенные сложности при сопоставлении с текущим зарубежным опытом правового регулирования в заданной сфере. Проблема в том, что в развитых зарубежных странах стимулирование конкуренции и антимонопольное регулирование — это не одно и то же. Фактически это два самостоятельных направления правового регулирования, две ветви законодательства. Например, самостоятельный закон посвящен конкуренции и отдельно от него существует антимонопольный закон (Великобритания, ФРГ, Китай и т. д.)… В отличие от зарубежного опыта как в ЕЭП, так и в РФ, Беларуси и Казахстане закон, формально по названию посвященный конкуренции, фактически является антимонопольным, а конкуренции отведено всего лишь несколько статей. Тогда как зарубежный законодатель придерживается мнения, что само по себе усиление антимонопольного регулирования автоматически не приведет к расцвету конкуренции…

Также расхождения с текущим опытом правового регулирования в зарубежных странах были выявлены и с точки зрения базового понятийного аппарата. Например, в рамках ЕЭП само определение «конкуренции» направлено на защиту непосредственных участников рынка друг от друга в процессе ведения конкурентной борьбы. Однако, например, в ФРГ в процессе развития законодательства конкуренция стала ориентироваться именно на права и законные интересы потребителей, как на свою конечную и абсолютную цель. И это произошло еще в 1925 году, то есть для развитых зарубежных стран конкуренция как защита участников рынка друг от друга является пройденным этапом… В этом смысле, как ни странно, определение «конкуренции», содержавшееся еще в Законе СССР от 10.07.1991 N 2326–1 «Об ограничении монополистической деятельности в СССР», было ближе к зарубежному опыту, чем то, что существует сейчас в рамках ЕЭП и входящих в него стран.

Безусловно, для ЕЭП сейчас очень важно определиться — продолжать ли совершенствовать законодательство о конкуренции в особом самостоятельном направлении, либо обратиться к зарубежному опыту в этой сфере. Дальнейшее расхождение либо сближение векторов развития законодательства с развитыми зарубежными странами будет являться ключевым фактором, определяющим судьбу ЕЭП.

— На ваш взгляд, насколько имеющиеся расхождения в действующем антимонопольном законодательстве стран-участниц ЕЭП могут стать помехой на пути дальнейшей реализации интеграционной стратегии?

— Проведенное нами исследование показало, что расхождения в действующем антимонопольном законодательстве стран-участниц ЕЭП минимальны. Как я уже говорил, локомотивом здесь выступает Россия, а соответствующее законодательство Беларуси и Казахстана в значительной степени воспроизводит положения российского законодательства. Соответственно, в такой логике развития событий каких-либо помех на пути дальнейшей правовой интеграции не предвидится.

— В рамках исследования вы также провели анализ норм зарубежного законодательства, регулирующих правила конкуренции. Какие наиболее эффективные правила регулирования конкуренции в отдельных отраслях экономики, на ваш взгляд, стоит заимствовать странам-участницам ЕЭП?

— Эксперты МГИМО на основе анализа реформы отраслевого стимулирования конкуренции, проведенной в Великобритании с 2001 по 2013 годы, рекомендовали ЕЭК рассмотреть возможность внедрения в странах-участницах двухуровневой системы кодексов лучших отраслевых практик (как в формате B2C, так и в формате B2B). Два уровня означают: уровень регулируемых государством отраслей и уровень остальных частных отраслей экономики.

Внедрение подобной системы отраслевых кодексов практики, с нашей точки зрения, даст следующие преимущества:

  • хозяйствующие субъекты получат ориентиры лучшей практики, соблюдая которые можно избежать нарушения закона. Таким образом, государство будет не только обозначать, что «плохо», применяя санкции, но и показывать, что «хорошо» для бизнеса. Это улучшит понимание системы у хозяйствующих субъектов, и, благодаря этому, повысит количество законопослушных бизнесменов;
  • разгрузит судебную систему государств, т. к. благодаря внедрению через кодексы системы урегулирования жалоб и споров с клиентами на уровне профессиональных объединений, значительная часть споров будет урегулирована до суда. Благодаря этому профессиональное сообщество будет отлаживать работу своих участников самостоятельно, то есть на основе принципа самосовершенствования;
  • профессиональные объединения хозяйствующих субъектов будут вынуждены заниматься не только лоббированием отраслевых интересов, но и организовывать работу своих участников в соответствии со стандартами, а также «чистить» свои ряды от злостных нарушителей (наводить порядок в своих рядах). Это в целом приведет к повышению стандартов ведения бизнеса и к повышению удовлетворенности потребителей. Также должна возрасти популярность и востребованность профессиональных отраслевых объединений;
  • повысится защищенность потребителей/клиентов бизнеса. Например, в России значительное количество потребителей растеряно и не знает, какому бизнесу можно доверять… А в случае невыполнения обязательств единственным способом решить проблему является обращение в суд, что требует много времени и средств (от уплаты гос. пошлины до найма юриста). Поэтому многие потребители, для которых это неприемлемо/невозможно, просто теряют деньги (по-возможности, уходят к другим поставщикам);
  • упорядочивание работы частного сектора будет проходить не только благодаря введению государственных стандартов, но также и благодаря обозначению государством (через логотип) бизнеса, соблюдающего повышенные стандарты, что даст возможность потребителю выбрать именно такой бизнес и «проголосовать» за него своими деньгами. Появится категория бизнеса (с логотипом), которой клиенты смогут доверять;
  • борьба с недобросовестной конкуренцией выйдет на новый уровень, т. к. законопослушные хозяйствующие субъекты будут четко отделены от остальных;
  • это будет комплексным подходом к стимулированию конкуренции: от конкретных мер до преимуществ для потребителя.

Соответственно, первым шагом в этом направлении могло бы быть принятие на уровне ЕЭП документа, устанавливающего перечень ключевых критериев для отраслевых кодексов практики в странах-участницах, при выполнении которых антимонопольный орган утверждает/санкционирует кодекс для соответствующей отрасли/сектора экономики.

— Благодарим вас за обстоятельные ответы.

Управление инновационного развития


Распечатать страницу