Договор 2001 года и урегулирование пограничных вопросов между Россией и КНР

23.08.11

Договор 2001 года и урегулирование пограничных вопросов между Россией и КНР

Эксперты МГИМО: *Воробьев Виталий Яковлевич

В этом году исполнилось десять лет со дня подписания российско-китайского Договора о добрососедстве, дружбе и сотрудничестве. Межгосударственные договоры обычно не создают отношения одной страны с другой. В лучшем случае они удачно передают состояние взаимодействия, воспроизводят достигнутые договоренности. Но бывает так, что крупные политические договоры способны форматировать двусторонние отношения на долгосрочную перспективу, давать канву и содержательные ориентиры их развития.

Именно таковым является Договор 2001 года. Как официальный документ, он фиксирует базовые принципы сложившегося нового типа отношений между Россией и Китаем, который можно свести к формуле — дружественное доверительное стратегическое партнерство, обращенное в будущее. В то же время он выступает в качестве инструмента, позволяющего в текущем режиме измерять пульс российско-китайских отношений в целом и по отдельным направлениям. И, наконец, он прочерчивает перспективы дальнейшей совместной работы по развитию и укреплению добрососедства, координации подходов к мировым делам.

НА ПУТИ К ДОГОВОРУ

Не погружаясь в очень и не слишком отдаленную историю, в формировании нынешнего типа российско-китайских отношений можно выделить два крупных периода, примерно по десять лет каждый.

Отсчет первого периода приходится на начало 1980-х годов. После почти 25 лет охлаждения вплоть до срыва отношений в конфронтацию по всем линиям советско-китайские контакты и связи ожили, в них наметилось движение к нормализации. Оно носило встречный, постепенный характер — от посылки взаимных сигналов к «малым» и все более весомым шагам. Кульминацией этого периода стал саммит М.С. Горбачев — Дэн Сяопин в Пекине в мае 1989 года. В связи с ним появились две основополагающие формулы: «закрыть прошлое и открыть будущие», «не военно-политический союз, но и не конфронтация». Они задали контур нового типа отношений.

Что касается «прошлого», дэнсяопиновская формулировка подразумевала своего рода позитивный консенсус — каждый может расценивать события прошлого по-своему, дискуссии не исключаются, но все это не должно переноситься на большую политику. Во второй части формулировки, по-китайски — «кайпи вэйлай», использован необычный для такого сочетания глагол «кайпи». Он означает движение, действие — «торить дорогу», «прокладывать путь». Иными словами, смысл выражения в том, что обе стороны, не оборачиваясь то и дело назад, должны идти вперед, целенаправленными совместными усилиями созидать «будущее». В середине этого периода, в 1987 году, Россия и Китай в третий раз, начиная с 1964 года, приступили к переговорам по пограничным вопросам.

Отсчет второго периода можно вести от прекращения существования Советского Союза в 1991 году. Китай тогда получил по другую сторону от бывшей границы с СССР протяженностью около 7,5 тыс. км новую геополитическую ситуацию. Она характеризовалась размытостью настоящего и неопределенностью будущего. Пекин повел себя без паники, взвешенно и ответственно. Его курс состоял в наведении мостов с каждым возникшим суверенным постсоветским образованием на равноправной основе, беря все лучшее из практики нормализации отношений с Советским Союзом.

При всех тогдашних колебаниях российской внешней политики линия на укрепление и расширение отношений с Китаем была сквозной и выдерживалась неукоснительно. В обиход вошла еще одна формула — «Россия и Китай — друзья, добрые соседи, партнеры, доверяющие друг другу». Во второй половине 1990-х годов набралось много качественных наработок в двусторонних связях, в том числе затрагивавших урегулирование пограничных вопросов и положение на границе. Новый тип отношений между Россией и Китаем обрел содержательное наполнение, что и воплотил в себе Договор 2001 года. С инициативой его заключения на рубеже XXI века выступила китайская сторона. Заключение договора позволило перевести диалог по вопросам границы в финальную стадию. К 2004 году завершилось досогласование всех остававшихся вопросов.

Новый тип отношений, разумеется, складывался не в вакууме, а на сложном и подвижном международном фоне. В глобальной ситуации обозначились признаки перехода к многополярности. Резко подняли голову и стали разрастаться вызовы и угрозы безопасности нетрадиционного порядка. Задача борьбы с ними выдвигала в повестку дня необходимость транснациональных усилий, новых объединительных конфигураций. Во многом из созвучия озабоченностей и устремлений России и Китая зародилась Шанхайская организация сотрудничества. Ее десятилетие в 2011 году, видимо, не случайно совпадает с десятилетием российско-китайского договора.

ПОДОПЛЕКА ПОГРАНИЧНОГО УРЕГУЛИРОВАНИЯ

По В.И. Далю, граница — это «конец и начало», «грань», за которой существует нечто иное. Территориальное размежевание в разных формах всегда было свойственно человечеству для маркировки «своего» и «чужого» ареалов расселения и жизнедеятельности. Современное понимание государственной границы как совместно четко определенного, документально зафиксированного и одинаково интерпретируемого рубежа, которым заканчивается или от которого отсчитывается собственная территория, является продуктом истории. Оно вырабатывалось постепенно и получило признание в качестве составной части парадигмы национального государства, то есть где-то в начале ХVII века. В конечном счете пришли к тому, чтобы границу для удобства и ясности показывать в виде линии, не важно — видимой или нет. Описание ее прохождения с разной степенью подробностей стали заносить в текст договорного документа, сопровождаемого во многих случаях картой с обозначением границы.

Общепризнанным принципом толкования договоренностей о границе является приоритетность договорного текста — описания по отношению к карте. Какой бы подробной ни была карта, она — материал не самостоятельный, не самозначимый. Ее роль вспомогательная, иллюстративная, поясняющая. Случается, что карты вообще не бывает.

Можно различить две крупные категории договоров о границе. Во-первых, устанавливающие границу. В этом случае первичным выступает территориальное размежевание, то есть прежде всего записывается, где лежит чья земля, что считается владением государства, и только потом отбираются и указываются основные ориентиры, которые принимаются в качестве разграничения. По ним прокладывают границу. Во-вторых, уточняющие прохождение линии границы. Речь идет не о переделке территорий как исходном мотиве, а об уже установленной, действующей границе. Уточнение сродни обстоятельной проверке с возможностью внесения согласованных изменений в положение границы на отдельных отрезках.

Договоры и той и другой категории именуются делимитационными. Они предполагают проведение демаркации — обозначения границы на местности путем привязки намеченной линии к конкретным особенностям ландшафта. Будь то делимитация или демаркация, в качестве обязательной предпосылки они требуют совместности действий соседствующих стран. Раньше или позже стороны вынуждены заняться совместным поиском развязок.

Нынешняя российско-китайская граница представляет собой один из фрагментов бывшей границы Советского Союза с КНР, которую тот унаследовал от царской России. Этот фрагмент принято делить на две части. Восточная — от Монголии до КНДР (около 4,2 тыс. км.) и Западная — от Монголии до Казахстана (менее 100 км). Все споры о российско-китайской границе касались только ее Восточной части. Граница там была установлена (но не уточнена) Цицикарским договорным актом 1911 года от Монголии до начала реки Амур (слияние Аргуни и Шилки) и Пекинским договором 1860 года от начала Амура до КНДР (река Туманная в Приморье). С тех давних пор и до 1991, 1994 и 2004 годов не заключалось никаких других официальных документов о границе между двумя странами. К тому же более 100 лет не было совместных проверок границы.

Кроме того, определенные «ловушки» таились в самих договорах. Конечно, границу можно провести и так и эдак, было бы обоюдное согласие. Но все же лучше избегать возникновения двусмысленных или не поддающихся логике положений. Это, однако, получается не всегда. Так, с 1911 года существовала крайне редкая в мировом опыте ситуация — большая группа островов на Аргуни за ее серединой, которая служила границей, юридически относилась к территории России.

На судоходных Амуре и Уссури Пекинский договор 1860 года установил в качестве границы «течение» этих рек, четко предписав отмеривать земли России и Китая от соответствующих коренных берегов. Водная поверхность между берегами и все острова, включая расположенные в месте слияния рек Амур и Уссури близ Хабаровска, оказывались, таким образом, вне пределов обоих государств, то есть юридически ничейными. Подобный метод размежевания встречается кое-где и сейчас. Однако с точки зрения охраны границы, интересов хозяйствования и в плане обеспечения безопасности он несет в себе противоречия и неудобства, что стало давать о себе знать довольно скоро после подписания Пекинского договора. Формально никто ничего не менял в течение 130 лет. Но фактически на Амуре и Уссури возникла запутанная ситуация.

В конце 1920-х — начале 1930-х годов в ответ на развертывание японской военной экспансии в северо-восточных районах Китая, вооруженные провокации против Советского Союза и его граждан Москва была вынуждена принять ряд серьезных контрмер. Среди них — взятие под охрану подавляющее число островов на Амуре и Уссури. В качестве обоснования в недрах НКИД СССР тогда родилась идея, поддержанная специальной межведомственной комиссией, — использовать карту, приложенную к Пекинскому договору 1860 года. На ней граница была показана в виде красной черты. На Амуре и Уссури она оказалась сдвинутой к китайским берегам этих рек. Если строго руководствоваться текстовым описанием границы, такое начертание означает иллюстративное пояснение того, что эти реки сами по себе, их «течение» меж берегами являли собой границу. Однако версия, будто красная черта, нарисованная в 1860 году русскими переговорщиками, делит воду и острова на Амуре и Уссури между двумя странами, стала официозом на длительное время.

После поражения Японии в 1945 году эта односторонне установленная Советским Союзом линия фактического контроля почти над всем водным полотном рек Амур и Уссури с включением островов осталась без движения.

Своего рода предупредительным сигналом о том, что относительно границы у Пекина есть особое мнение, можно считать демонстративное отсутствие реакции руководства КНР на резкие выпады так называемых «правых» по вопросам российско-китайского разграничения, в том числе затрагивавшие советский период, в ходе кампании «пусть расцветают сто цветов», инспирированной руководством Компартии Китая в конце 1950-х годов. А вскоре неспокойно стало на самой границе… В 1963 году стороны договорились встретиться на уровне делегаций и поговорить о проблемах границы.

ПЕРЕГОВОРНЫЙ МАРАФОН

Растянувшиеся на 40 лет переговоры прошли три основных этапа. Первые два этапа не привели к конкретным результатам. Но иного не могло быть. Во-первых, слишком велик был масштаб и груз проблем, доставшихся от истории. Во-вторых, в каждой стране укоренились стереотипы относительно особенностей формирования собственной территории и отнюдь не простых перипетий российско-китайского размежевания. В-третьих, долгое время пограничные вопросы в двух странах трактовались в привязке к конъюнктуре так называемой идеологической полемики между КПСС и КПК, разразившейся во второй половине 1950-х годов. В-четвертых, очень сильно сказывался личностный фактор на разных уровнях партийно-государственной иерархии в обеих странах.

Тогдашнему советскому лидеру Н. С. Хрущеву вообще было присуще убеждение, что, мол, между социалистическими странами не может быть обострения вопросов о границах, все это — «от лукавого», враждебные делу коммунизма происки. Китайский вождь Мао Цзэдун так не считал, чего в принципе никогда не скрывал. Тем не менее оба руководителя, когда в начале 1960-х годов на границе начали собираться тучи, дали санкцию на переговоры по пограничным вопросам.

Съехавшись в Пекине в 1964 году, делегации после длительных пререканий все же сумели заняться линией границы. Сличение карт выявило заметные расхождения в понимании ее прохождения более чем в 30 местах на всем протяжении. Именно эти спорные участки границы составили главное содержание сложных дискуссий на многие годы вперед. Таким образом, определилась целевая установка переговоров — уточнение существовавшей границы в опоре на прежние договоры, а не установление границы вновь. Это взаимопонимание можно отнести к принципиальным достижениям пекинской встречи.

Другим не менее значимым результатом стало согласие сторон в том, что на судоходных пограничных реках граница будет проходить по середине их главных фарватеров. Что это означало? По сравнению с Пекинским договором 1860 года базовые ориентиры разграничения — реки Амур и Уссури — не менялись. Новизна состояла в том, что впервые в истории две страны совместно делили водную поверхность рек, включающую острова. Теперь отсчет территорий должен был вестись не от кромки берегов, а от середины главного фарватера (тогда за нее была временно принята линия судового хода).

Это вело к упразднению не только правовой неопределенности, но и ставшей привычной ситуации с границей на Амуре и Уссури, образовавшейся с конца 1920-х годов. Можно ли считать подобный шаг жестом в китайскую сторону? Все последующие заявления с нашей стороны о проведении границы по фарватеру были не более чем повторениями и подтверждениями занятой в 1964 году позиции.

К сожалению, закрепить предварительные договоренности тогда не удалось. Помешало то, что делегации решили оставить спорный вопрос разграничения в районе островов при слиянии рек Амур и Уссури на будущее, чтобы он не был препятствием для заключения необходимых соглашений. Это согласие сторон временно вынести этот участок за скобки договоренностей послужило позитивным прецедентом на будущее, однако в тот период он помешал утверждению всех других договоренностей.

Высшее руководство СССР первоначально возражало против варианта с таким, как его тогда назвали, «окном». Однако лично Н. С. Хрущев отверг компромисс. Дополнительным толчком для него стало интервью Мао Цзэдуна делегации Социалистической партии Японии. Какой бы логикой ни руководствовался Мао Цзэдун, раззадоривая Н. С. Хрущева, столкновение двух волюнтаристских натур привело к самым неблагоприятным последствиям для межгосударственных отношений, особенно на границе.

Взявшие старт в Пекине переговоры не получили продолжения, хотя делегации намеревались это сделать.

Многие сценические ходы этого трагедийного действа были завязаны на исторические аллюзии. Взвинченность атмосферы перекидывалась на границу, которая все более превращалась в арену силового противостояния. Крайне опасной фазы оно достигло в 1969 году, когда произошли кровопролитные боестолкновения на острове Даманский на Уссури и в местечке Жаланашколь в Казахстане с немалыми жертвами с обеих сторон. Встреча двух премьеров — А.Н. Косыгина и Чжоу Эньлая — в пекинском аэропорту осенью 1969 года не убрала конфронтационный стержень тогдашних отношений между двумя странами, но способствовала возобновлению переговоров по пограничным вопросам.

Понятно, что от второго переговорного этапа, охватившего 1969–1978 годы, трудно было ожидать конкретных результатов.

Третий этап длился с 1987 по 2004 годы. В отношениях между СССР и КНР в 1980-х годах, особенно их второй половине, обозначился перелом к лучшему. Китай освободился от пут «культурной революции» и встал на предложенный Дэн Сяопином путь развития с прицелом на всесторонний модернизационный рывок. Этот курс требовал позиционирования Китая как миролюбивой, открытой, ответственной державы.

В Советском Союзе брало верх понимание острой необходимости крупных качественных обновлений в политике и экономике, чтобы преодолеть опасные застойные явления, парализовывавшие возможности поступательного движения вперед на самой современной основе.

СССР и КНР сближало то, что в них главенствовал дух реформ, хотя в каждой стране акценты ставились по-своему и выбирались свои приоритеты. В нарастающей степени оценки и подходы к международным делам оказывались созвучными. Возобладало и прочно утвердилось мнение о том, что долговременным интересам двух стран и народов отвечает создание нового типа отношений, которые были бы не повернуты в прошлое, а обращены в будущее.

Возвращение за стол пограничных переговоров стало осознанной необходимостью для обеих стран. Встретившись вновь в 1987 году, делегации убедились, что промежуток после 1978 года был плотно использован каждой из них для подготовки к дискуссиям. Россия и Китай по отдельности провели масштабные проверки границы на местности, чтобы выявить потенциально слабые места в своих позициях. Была проделана кропотливая работа в отечественных и зарубежных архивах и библиотеках, с целью подкрепить и пополнить аргументацию.

Диалог на этот раз сразу пошел по-деловому, в конструктивном ключе. Из первого этапа переговоров были взяты на вооружение все положительные наработки. Из второго — извлекли урок насчет тщетности превращения переговоров в инструмент и ристалище для полемики ради полемики на искусственно притягиваемые темы. В центр были поставлены субстантивные вопросы прохождения линии границы с прицелом на подготовку договорных документов, которые должны были заменить договоры 1860 и 1911 годов. Задача состояла в том, чтобы, исходя из прежней правовой базы, последовательно, отрезок за отрезком, совместно определить местоположение границы в привязке к современным особенностям местности и нормам международного права сегодняшнего дня.

В итоге были найдены оптимальные, иногда неординарные развязки по всем вопросам российско-китайской границы. К 2009 году в два приема она была демаркирована полностью. Новые соглашения как бы возвышаются над прежними, чем обеспечивается преемственность границы во времени, пространстве и по главным ориентирам. Тем самым они отвечают предмету переговоров, недвусмысленно передают их смысл, а именно: стороны решали не территориальные вопросы и не устанавливали границу заново.

ОСОБЕННОСТИ УРЕГУЛИРОВАНИЯ

Третий этап был по многим показателям нестандартным с точки зрения мировой практики ведения пограничных переговоров. Две страны заключили три отдельных взаимосвязанных соглашения, в целом покрывающих всю длину российско-китайской границы. В 1991 году — по Восточной части еще советско-китайской границы (от Монголии до КНДР). Как и в 1964 году, оно получилось с изъятием для места слияния Амура и Уссури. Подвешенным оказался также район небольшого заболоченного острова Большой в верховьях Аргуни. В 1994 году — по беспроблемной Западной части уже российско-китайской границы (от Монголии до Казахстана). В 2004 году было подписано Дополнительное соглашение по оставленным в 1991 году двум районам, составлявшим менее 2% от общей протяженности границы.

Применительно к судоходным Амуру и Уссури были на научной базе совместно выработаны критерии для определения главного фарватера и положения его середины (технически она отличается от линии судового хода). Отсюда естественным порядком получилось распределение островов. На несудоходной Аргуни оно велось от середины реки. То есть какого-то переговорного торга о принадлежности тех или иных территорий не было. В результате демаркации на трех реках из 2444 островов и отмелей 1163 отошли к России (886 км²) и 1281 — к Китаю (851 км²). В строго юридическом смысле в сравнении с Пекинским договором 1860 года, предписывавшим отмеривать земли России и Китая от коренных берегов Амура и Уссури за счет речных акваторий и островов, которые по тому договору были ничейными, обе стороны не только ничего не «уступили» и не «потеряли», а, наоборот, каждая получила приращение своих законных владений.

Два района временных изъятий действительно представляли собой наибольшую трудность. Во-первых, стороны «читали» и толковали одну и ту же местность совершенно по-разному. Во-вторых, эти районы были освоены местным советским населением, особенно острова близ Хабаровска. В-третьих, хабаровские острова долгое время считались у нас имеющими первостепенное оборонное значение. В-четвертых, эта группа островов расположена на важном переходе из Амура в Уссури и обратно.

С обеих сторон нужна была солидная направляющая политическая воля, чтобы сдвинуть, казалось, застывший на «мертвой точке» процесс поиска взаимоустраивающих развязок. Они были найдены опять же не на основе предварительного согласования пропорций деления площадей, а путем сближения вариантов прохождения линии границы с учетом озабоченностей каждой из сторон. Получилось неординарное сбалансированное решение, схожее по методике для обоих участков, — линия границы прошла непосредственно через острова, рассекая их примерно пополам.

Три соглашения — это три межгосударственных ратификационных документа. То есть они имеют высшую силу законов в России и Китае для международных договоров. Опираются они на одинаковые юридические принципы. Три соглашения, адекватно отражая предмет 40-летнего переговорного марафона, составляют в совокупности единую и достаточную договорно-правовую базу, регулирующую прохождение линии государственной границы между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой.

Далее. Еще шли дебаты относительно содержания и компоновки Соглашения 1991 года, а стороны начали готовить демаркацию, что обычно делается после вступления делимитационного документа в силу. С китайской подачи на исходе 1980-х годов была организована аэрофотосъемка полосы границы. Помимо утилитарно-прикладного характера эта акция несла в себе еще двойной заряд. Стороны явно хотели солидарно продемонстрировать оптимизм по поводу перспектив урегулирования пограничных вопросов. Одновременно они делали первый шаг в сфере доверия в военной области, ибо, по существу, речь шла о восстановлении контактов между оборонными ведомствами, прерванных почти 20 лет ранее.

До завершения демаркации было подписано ряд документов, связанных с границей и обоюдным стремлением укреплять добрососедство. К ним относятся Соглашение о режиме российско-китайской государственной границы (1994 г.), Протокол о плавании судов из реки Амура в реку Уссури и обратно мимо Хабаровска (1994 г.), Соглашение о руководящих принципах совместного хозяйственного использования отдельных островов и прилегающих к ним акваторий на пограничных реках, которые отходили к другой стороне (1997 г.), соглашения 1996 и 1997 годов об укреплении доверия в военной области и о сокращении вооруженных сил на границе с Китаем (последние два — вместе с Казахстаном, Киргизией и Таджикистаном).

Наконец, с 1993 года пограничные переговоры с Китаем Россия вела в формате совместной делегации, в которую входили также Казахстан, Киргизия и Таджикистан. Этот беспрецедентный в мировой практике механизм позволил каждому участнику на суверенной основе решить все пограничные вопросы, по которым в 1964 году начинались переговоры между Советским Союзом и Китаем. Безусловно, такой итог стал возможен во многом благодаря тому, что китайская сторона проявила понимание и конструктивный подход к столь необычному формату.

ОБ УРОКАХ, «МОДЕЛИ» И ПРИМЕРЕ ПОГРАНИЧНОГО УРЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖДУ РОССИЕЙ И КИТАЕМ

Можно ли считать российско-китайский опыт своего рода универсальной моделью для пограничного урегулирования? Здесь стоило бы поостеречься в выводах. Понятие «модель» несет в себе значение шаблона, предполагает повторение, перенесение без заметных отступлений. Свободное использование слова «модель» легко может вводить в заблуждение, даже создавать тупиковые, иллюзорные ситуации. Ведь в реальности речь зачастую идет о разнопорядковых явлениях. Одно дело — уточнение имеющейся линии границы, как это было у России с Китаем. Другое дело — установление границы как производного от размежевания территорий, вокруг чего, например, строятся переговоры России с Японией. Путаница в этих поверхностно сходных вещах распространена весьма широко. Она, в частности, кардинально обесценивает суждения японского автора А.Иваситы, который в своем фактологически насыщенном труде «Пересечь 4000-километровую линию китайско-российской границы» постоянно отождествляет российско-китайскую и российско-японскую пограничную проблематику.

Уместнее, думается, говорить о российско-китайском примере. Это касается позитивной политической заряженности двусторонних отношений, особенностей переговорного процесса, базовой установки на поиск взвешенного баланса интересов при разумной взаимной уступчивости. Недальновидным, контрпродуктивным, чреватым только раскачиванием и усугублением ситуации показал себя подход «или все — или ничего».

Не секрет, что российско-китайское пограничное урегулирование само по себе и его некоторые конкретные итоги вызвали неоднозначные оценки в обеих странах. В подавляющем большинстве случаев это явление можно отнести на счет своего рода психологического плена и эмоциональных выплесков, возникающих обычно, когда затрагивается что-то застывшее, привычное, кажущееся правильным просто вследствие длительности существования. Неизменность границ — всегда и везде предмет особой озабоченности. Поэтому любое изменение, даже ради оправданной цели устранения исторических или текущих неточностей, кажется чем-то наносным, обременительным, таящим в себе какие-то козни и происки. Если речь идет не об огульной предубежденности, то узость взгляда во многом проистекает из недостаточности знаний, нехватки объективной информации. Только укоренение здоровых начал в атмосфере отношений, впечатляющие реалии их развития, активная разъяснительная и воспитательная работа в духе культивирования добрососедства могут развеивать подобные настроения, снимать надуманные опасения.

Отсутствие территориальных претензий России и Китая друг к другу зафиксировано в Договоре 2001 года. Российско-китайская граница определена и обозначена на местности по всему ее протяжению без каких-либо изъятий. В таком давшемся не просто сочетании видится краеугольный камень, скрепляющий фундамент отношения нового типа между Россией и Китаем и придающий устойчивость всему их разветвленному массиву.

Точка зрения авторов, комментарии которых публикуются в рубрике
«Говорят эксперты МГИМО», может не совпадать с мнением редакции портала.

Источник: Журнал «Международная жизнь»
Распечатать страницу